Auch fünfzehn Jahre nach Abschaffung des Militärregimes bestimmen schwere Menschenrechtsverletzungen weiterhin das politische Leben Brasiliens. Während vor dem Übergang zur Demokratie im Jahre 1985 vorwiegend Folter und Mord durch das autoritäre Regime zu beklagen waren, so sind es heute vor allem der Zustand der allgemeinen Straffreiheit sowie die durch staatliche Akteure begangenen Menschenrechtsverletzungen, die Anlass zur Besorgnis geben. Immer wieder machen anerkannte Menschenrechtsorganisationen wie z.B. amnesty international und Human Rights Watch auf die katastrophale Lage der Menschenrechte in Brasilien aufmerksam: Gewalt gegen Straßenkinder und gegen Gefangene in den Haftanstalten des Landes sowie Übergriffe gegen Landlose sind hier an der Tagesordnung. Die Einzelheiten dieser Menschenrechtsverletzungen darzustellen, würde den Rahmen dieses Beitrags sprengen. Dem Leser seien daher die Jahresberichte der o.g. Organisationen zur Lektüre empfohlen.
Die brasilianische Regierung hat von offizieller Seite in den letzten Jahren jedoch einiges unternommen, um sich dem Problem der Menschenrechte anzunehmen. Es sind einzelne Programme verabschiedet und Maßnahmen ergriffen worden, die Anlass zur Hoffnung geben könnten. Diese Programme, die im folgenden dargestellt werden sollen, haben allerdings in der Praxis bisher wenig geändert. Die Situation der Menschenrechte ist auch nach Jahren der Demokratie immer noch als äußerst unzufriedenstellend einzustufen und hat sich gegenüber der Vergangenheit in vielen Punkten sogar verschlechtert.
Im Jahre 1988 hat sich Brasilien nach dem Übergang vom autoritären Regime zu einem demokratischen Staat eine demokratische Verfassung gegeben. Dieses „zentrale Element im Demokratisierungsprozeß“ garantiert nicht nur die politischen und bürgerlichen Rechte der mehr als 160 Millionen zählenden Bevölkerung, sondern sichert ihnen auch umfassende soziale, ökonomische und kulturelle Rechte zu. Die Verfassung enthält unter anderem auch einen ausführlichen Grund- und Menschenrechtskatalog. So schützt z.B. Artikel 5 der brasilianischen Verfassung die Rechte auf Leben, Freiheit, Gleichheit, Sicherheit und Eigentum. Artikel 227 der Verfassung widmet sich in besonderer Weise dem Schutz von Kindern. Danach haben die Familie, die Gesellschaft, und vor allem auch der Staat die Pflicht, Kindern und Jugendlichen mit absoluter Priorität das Recht auf Leben, Gesundheit, Ernährung,
Bildung und Freizeit einzuräumen. Darüber hinaus wird dem Staat die Aufgabe zugewiesen, Gesundheitsprogramme für Kinder und Jugendliche umzusetzen. Die Vorgaben der Verfassung sind im Gesetz für Kinder und Jugendliche weiter ausgearbeitet worden, welches im Jahre 1990 in Kraft trat. Dieses Gesetz wurde von UNICEF als eines der umfassendsten Gesetze weltweit zum Schutz von Kindern gelobt. Die geschriebene Verfassung und das sonstige Recht Brasiliens sind also im Bereich der Grund- und Menschenrechte durchaus vergleichbar mit den Verfassungen anderer Demokratien, ja gehen zum Teil sogar weit über die Grundrechtskataloge anderer demokratischer Verfassungen, wie z.B. die Deutschlands, Frankreichs und der USA hinaus. Dennoch tritt das Paradoxon zwischen der Rückkehr zur Demokratie und den verschlechterten Menschenrechtsbedingungen in vielen Bereichen klar zutage, wie z.B. im Fall der Kinder und Jugendlichen. Gewalt gegen Kinder und vor allem an Straßenkindern begangene Morde, oftmals durch die Polizei, steigen weiter an. Auch ansonsten stehen dem Verfassungsanspruch Massenarmut, Hunger, sozialer Ausschluss und Verelendung eines erheblichen Teils der brasilianischen Bevölkerung gegenüber. Schätzungsweise leben in Brasilien zwischen 8 und 30 Millionen Straßenkinder, was jedoch von Politikern und der Gesellschaft lange Zeit verdrängt wurde und als „normale“ soziale Erscheinung hingenommen wurde. Erst als die aus der Not geborene Kriminalität der Kinder zunahm und von der Gesellschaft als Bedrohung wahrgenommen wurde, kam es zu Reaktionen in der Bevölkerung, welche jedoch nur ansatzweise in konkrete Hilfsprojekte für die betroffenen Kinder mündeten.
I. Erste Anzeichen eines Veränderungsprozesses?
1. Das nationale Menschenrechtsprogramm und das Menschenrechtssekretariat
Die Regierung des 1998 wiedergewählten Präsidenten Cardoso hat im Jahre 1996 ein nationales Menschenrechtsprogramm erstellt und wiederholt erklärt, dass sie dem Schutz der Menschenrechte eine besondere Rolle einräumt. Das nationale Menschenrechtsprogramm war das Ergebnis von sechs Seminaren, die auf regionaler Ebene stattfanden sowie von zwei Treffen auf nationaler Ebene, an denen auch über 200 zivile Organisationen teilnahmen. Mit der Verabschiedung des nationalen Menschenrechtsprogrammes ist Brasilien eines der ersten Länder weltweit, das die Empfehlungen des Wiener Menschenrechtsgipfels von 1993 zur Einrichtung dieser Programme umgesetzt hat. Schließlich ist im Zusammenhang mit dem nationalen Menschenrechtsprogramm im Jahre 1997 im Justizministerium ein Menschenrechtssekretariat eingerichtet worden. Dem Leiter des Sekretariates, José Gregori, wurde im Jahre 1998 der Menschenrechtspreis der Vereinten Nationen verliehen, welcher jedoch mehr der Person des Leiters und dessen weitreichenden Aktivitäten als Menschenrechtsanwalt während und nach der Zeit der Militärdiktatur als der Institution des Menschenrechtssekretariates zugedacht war. Die Aufgaben des Menschenrechtssekretariates sind in insgesamt 17 Artikeln festgehalten und umfassen unter anderem die Zusammenarbeit des Sekretariates mit Menschenrechtsorganisationen im nationalen sowie im internationalen Bereich, die Ausarbeitung und Überwachung von Zeugenschutzprogrammen, die Formulierung von Maßnahmen zum Schutz der Menschenrechte sowie die Koordinierung der Aktivitäten von Menschenrechtsanwälten.
2. Die Anerkennung der Rechtsprechung des interamerikanischen Menschenrechtsgerichtshofes
Bezeichnenderweise am 10. Dezember 1998, dem internationalen Tag der Menschenrechte, hat die Regierung Brasiliens erklärt, die Rechtsprechung des interamerikanischen Menschenrechtsgerichtshofes anzuerkennen. Dass allein diese Tatsache zu einer verbesserten Menschenrechtslage im Lande führen wird, ist indes in nächster Zukunft nicht zu erwarten. Viele Rechtsuchende haben keinen Rechtsbeistand und sind insofern schon nicht in der Lage, ihre Rechte vor nationalen Gerichten durchzusetzen. Da bereits der innerstaatliche Rechtsschutz völlig unzureichend ist, für die Einlegung einer Individualbeschwerde wegen Verletzung der interamerikanischen Menschenrechtskonvention aber unter anderem die Erschöpfung des innerstaatlichen Rechtsweges erforderlich ist, versteht es sich von selbst, dass es in der Praxis sehr schwierig ist, eine Beschwerde vor die interamerikanische Kommission für Menschenrechte und damit vor den interamerikanischen Gerichtshof für Menschenrechte zu bringen. Außerdem ist in diesem Zusammenhang anzumerken, dass Brasilien hinsichtlich der Kompetenz der interamerikanischen Kommission für Menschenrechte so genannte auslegende Erklärungen zu einigen Vorschriften der amerikanischen Menschenrechtskonvention abgegeben hat. Nach Artikel 43 der amerikanischen Menschenrechtskonvention verpflichten sich die Vertragsstaaten, der Kommission über die Art und Weise, in der ihr innerstaatliches Recht die wirksame Anwendung jeglicher Bestimmungen der Konvention sichert, die erbetenen Informationen zu verschaffen. Nach Artikel 48 d) kann die Kommission Untersuchungen in den jeweiligen Ländern durchführen. Die brasilianische Regierung hat in ihrer Erklärung zu diesen Vorschriften geäußert, dass diese Vorschriften ihrer Ansicht nach nicht das automatische Recht beinhalten, Besuche und Inspektionen durchzuführen, sondern dass diese von der ausdrücklichen Zustimmung des Landes abhängen. Dadurch werden die Instrumentarien der Kommission in erheblicher Weise geschwächt, denn es sind oftmals gerade die Spontanbesuche der Kommission, die zu einer Aufklärung von unzulänglichen Bedingungen in Haftanstalten, Polizeibehörden oder Krankenhäusern eines Mitgliedslandes führen können. Brasilien bekundet zwar auch ansonsten nach außen die Bereitschaft, internationale Abkommen zum Schutz der Menschenrechte anzuerkennen und zu implementieren. So hat Brasilien z.B. zu Beginn der 90er Jahre den internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte sowie den Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, die UN-Folterkonvention sowie die UN-Kinderrechtskonvention, um nur einige internationale Menschenrechtsabkommen zu nennen, ratifiziert. Die praktische Umsetzung und Anwendung dieser Abkommen ist jedoch nicht erfolgt. Da sich die brasilianische Regierung vor allem nicht den Überprüfungsmechanismen der jeweiligen Abkommen unterworfen hat, ist die praktische Umsetzung dieser Abkommen nicht weiter überprüfbar und somit noch völlig unzureichend.
3. Die Einrichtung von „Ouvidorias“
Eine erfreuliche Erscheinung ist die Einrichtung der Institution der „Ouvidoria“ (Büro einer Ombudsperson) auf der Ebene einzelner Bundesstaaten. Diese Institution ist bereits in den Bundesstaaten São Paulo, Rio de Janeiro sowie Paraná eingerichtet worden. Der Bundesstaat Paraná hat diesbezüglich eine Pionierrolle übernommen und hat bereits im Jahre 1991 ein Büro eines Ombudsmannes eingerichtet. Diese Behörde soll eine Verbindung herstellen zwischen dem Bürger und der Regierung, indem sie es dem einzelnen Bürger ermöglicht, Vorschläge, Anklagen oder Beschwerden über unfaire Verwaltungsmaßnahmen und Menschenrechtsverletzungen einzulegen. Diese Einrichtung trägt insbesondere auch zur öffentlichen Kontrolle der Polizei bei. In São Paulo wurde diese Institution Ende 1995 eingerichtet. Sie hat dort bis Ende 1998 19.000 Klagen erhalten, die zur Verurteilung von 2.000 Polizisten wegen Korruption, Folter, Machtmissbrauch oder Mord führten. Durch die Errichtung eines Netzwerkes können die Aktivitäten des Ombudsmannes im ganzen Land bekannt gemacht werden. Es wird vereinzelt die Hoffnung geäußert, dass die Einrichtung des Ombudsmannes zu einer Veränderung des Verhaltens sowohl seitens der Behörden als auch seitens der Bürger führen wird. Der Bürger könne auf der einen Seite mehr am öffentlichen Leben teilnehmen und könne durch die Information, die er vom Ombudsmann erhält, als Multiplikator fungieren. Andererseits werden Behörden dazu veranlasst, zu den vorgebrachten Vorwürfen Stellung zu nehmen und daraufhin ihr Verhalten umzustellen.
4. Die Schaffung eines Folter-Straftatbestandes und sonstige Maßnahmen
Im Jahre 1997 ist in das brasilianische Strafgesetzbuch der Tatbestand der Folter eingefügt worden. Folterungen, die von der Polizei begangen werden, sind somit nicht mehr nur als Körperverletzung gesetzlich erfasst. Dennoch werden weiterhin Misshandlungen und Folter als Routineermittlungsmethode von der Polizei laut Jahresbericht 1999 von Human Rights Watch praktiziert. Der neu geschaffene Straftatbestand der Folter hat also anscheinend in der Praxis noch keine positiven Veränderungen bewirkt.
Als im Ansatz positive Maßnahme ist aber vor allem die Abschaffung des Prämiensystems für Polizisten zu nennen. Dieses Prämiensystem sah Gehaltsverbesserungen für besonders tapfere Polizisten vor, und diese besondere Tapferkeit eines Polizisten wurde unter anderem in Auseinandersetzungen mit tödlichem Ausgang für vermeintliche Straftäter angenommen. Das Prämiensystem führte in der Praxis dazu, dass bei Polizisten in vielen Fällen die Tötungsabsicht deutlich gegenüber der Absicht überwog, einen Straffälligen festzunehmen. Auch das 1996 vom Bundesparlament, allerdings nur gegen starken Widerstand der Militärlobby, beschlossene Gesetz, dass Militärpolizisten, jedoch nur bei Verdacht auf vorsätzlichen Mord, der zivilen Gerichtsbarkeit unterstellt, hat zu einer Zunahme von Verurteilungen geführt. Als positive Entwicklungen sind weiterhin einige Zeugenschutzprogramme sowie die Durchführung von Menschenrechtskursen für Polizisten durch das Internationale Rote Kreuz (IRK) zu nennen.
Außerdem ist als besonders erfreulich die Arbeit vieler unabhängiger Menschenrechtsverteidiger sowie von verschiedenen Nicht-regierungsorganisationen, die sich dem Kampf für die Menschenrechte verschrieben haben, zu bewerten, wenngleich diese Aktivitäten auch nicht dem Staat zurechenbar sind.
Die brasilianische Regierung hat also zwar durchaus ihren Willen bekundet, den Schutz der Menschenrechte als nationale Aufgabe anzusehen. Wie lässt es sich dann aber erklären, dass dennoch täglich Straßenkinder, Obdachlose, Landlose und Gefangene in den Haftanstalten des Landes, um nur einige der schutzlosen Randgruppen Brasiliens zu nennen, in hoher Zahl Opfer von willkürlichen Morden und Folterungen werden, die oftmals vor allem durch staatliche Akteure wie die Polizei verübt werden?
Gewaltsame Konflikte, insbesondere die unter der Bezeichnung „Elendskriminalität“ erscheinenden, prägen in den letzten Jahren den Alltag der brasilianischen Gesellschaft mehr denn je und haben sich zu einem festen Bestandteil des gesellschaftlichen Lebens entwickelt. Allein die über 20 Jahre währende Militärdiktatur, die von politischer und polizeilicher Willkür, den Aktivitäten der Todesschwadronen und Folter gekennzeichnet war, hat tiefe Spuren in der brasilianischen Gesellschaft hinterlassen, die sich auch in einem „Erbe der Gewalt“ widerspiegeln. Jedoch wäre es zu kurz gegriffen, die hohe Gewalt und das hohe Maß an Menschenrechtsverletzungen nur dem Erbe der Militärdiktatur zuzuschreiben.
II. Ursachen der weiterhin hohen Gewalt
1. Das Problem der Straflosigkeit
Die genannten Maßnahmen bleiben zum Teil letztendlich bloße Makulatur, da z.B. den bei den Ombudsmännern eingereichten Beschwerden in der Regel eine verhältnismäßig geringe Zahl an Verurteilungen gegenüberstehen und den Beschwerden häufig auch noch nicht einmal Strafverfolgungsmaßnahmen oder staatsanwaltschaftliche Ermittlungen folgen. Die verhältnismäßig niedrige Verurteilungsquote wird noch zusätzlich dadurch gemindert, dass die verurteilten Polizisten oft früh begnadigt werden bzw. ihre Haftstrafen häufig nicht antreten müssen. Wie in einigen anderen lateinamerikanischen Ländern hat das Problem der Straflosigkeit auch in Brasilien nicht nur die Zeit des Militärregimes geprägt, sondern sich auch in der Zeit der Transition fortgesetzt. Es herrscht somit ein allgemeines Klima der Straflosigkeit, um nicht zu sagen Rechtlosigkeit, das in erheblichem Maße dazu beiträgt, dass eine Abschreckung vor der Begehung von Menschenrechtsverletzungen in keiner Weise gewährleistet ist.
2. Die sozialen Strukturen
Als eine der wichtigsten Ursachen für die hohe Gewalt in Brasilien sind zweifelsohne auch die sozialen Strukturen verantwortlich. So ist die Einkommensverteilung in Brasilien eine der ungerechtesten weltweit. Die ohnehin schon schlechte Einkommensverteilung hat sich zwischen 1970 und 1990 noch einmal verschlechtert. In dieser Zeitspanne fiel der Anteil der ärmsten 20 Prozent der Bevölkerung am Bruttoinlandsprodukt von 3,2 Prozent auf 2,2. Prozent ab, während der Anteil der reichsten 5 Prozent der Bevölkerung von 34,9 Prozent auf 35,8 Prozent anstieg. Die ungerechte Landverteilung trägt ein Übriges zu der misslichen Lage bei. Auch hier sind die Zahlen besonders frappierend: Noch immer kontrollieren ca. ein Prozent der Landbesitzer 44 Prozent des kultivierbaren Bodens, während sich drei Millionen Kleinbauern nicht einmal 2,3 Prozent davon teilen. Das Problem wird durch die Tatsache verschärft, dass zwischen 100 und 140 Millionen Hektar Land im Besitz von Großgrundbesitzern brachliegt, während schätzungsweise ca. fünf Millionen landlose Familien darauf warten, ein Stück Land zugeteilt zu bekommen. Auch an den Angehörigen der Landlosenbewegung sind bereits vermehrt Massaker durch die Militärpolizei, die ihrerseits stark von der Lobby der Großgrundbesitzer dominiert wird, verübt worden.
Fazit
Trotz der durchaus vorhandenen positiven Ansätze muss leider immer noch gesagt werden, dass Brasilien ein Land ist, in dem es um den Schutz der Menschenrechte äußerst schlecht bestellt ist. Die Regierung muss das Problem in noch konsequenterer Weise angehen, ansonsten werden alle noch so ernstgemeinten Versuche, die Wahrung und Achtung der Menschenrechte aufzuwerten, in der Praxis unwirksam bleiben. Der Prozess der demokratischen Konsolidierung wird davon abhängen, ob es gelingt, die hohe Zahl der „Rechtlosen“ in die modernen Institutionen und die Werte, die die Demokratie und den Respekt für die allgemeinen Menschenrechte aufrechterhalten, einzubinden. Die Frage der Menschenrechte muss in einen stärkeren Kontext gebracht werden zu den politischen, wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Fragen. Solange diese Probleme ungelöst bleiben, wird sich auch an der misslichen Situation der Menschenrechte wenig ändern. Das Problem einer gerechten Bodenreform sowie einer weitreichenderen Teilhabe der Randgruppen an den gesellschaftlichen Strukturen des Landes erscheinen hier als die dringendsten Aufgaben, die in der nationalen Politik vorrangig angegangen werden müssen.
