Der Panamakanal im verflixten 7. Jahr – Teil 1: Bedeutung und Grenzen des Kanals

Vor mehr als sieben Jahren, am 31.12.1999 12 Uhr, ist der Panamakanal von den USA in die Hände von Panama übergegangen. Seit dieser Zeit wird der Kanal durch die im Juni 1997 per Gesetz gegründete und finanziell autonom verwaltete „Autoridad del Canal de Panamá“ (ACP) betrieben. Anstatt wie vor der Übergabe lediglich einen Teil der Einnahmen von den USA überwiesen zu bekommen, steht Panama nun der vollständige Gewinn aus dem Kanalgeschäft zu. Gleichzeitig ist das Land aber auch in der Pflicht, sich aktiv um die weitere Entwicklung des Kanals zu kümmern. Dies betrifft nicht nur Aufgaben der Instandsetzung, sondern auch die Auseinandersetzung mit möglichen (konkurrierenden) Alternativen zum Panamakanal – etwa der Transport per Schiene durch den Isthmus.

Im Zuge dessen wird seit 2001 öffentlich über den weiteren Ausbau des Kanals nachgedacht. Um diese Ausbaupläne richtig beurteilen zu können, soll im Folgenden der Status Quo des Panamakanals – Bedeutung und Grenzen – analysiert werden.

Die Gatun-Schleusen am atlantischen Zugang des Panamakanals.

Wirtschaftliche Bedeutung

Im Jahr 2005 hat der Kanal einen Umsatz von 1,209 Milliarden US-Dollar [1] erwirtschaftet. Circa 70% des Umsatzes machen die Kanalgebühren aus, der restliche Teil durch Transport bezogene Dienstleistungen, aber auch durch Energieerzeugung oder durch den Verkauf von Trinkwasser. In den letzten 3 Jahren durchfuhren jährlich 14.000 Schiffe den Kanal. Auch wenn die Gesamtzahl an Durchfahrten nahezu unverändert blieb, kam es von 2004 bis 2006 zu einem Anstieg des durch den Kanal transportierten Ladegewichts der Schiffe um 11%. Durch diesen Zuwachs und durch die Erhöhung der Kanalgebühren konnte die ACP ihre Einnahmen aus den Durchfahrtsgebühren um 35% steigern.

Für Panama ist der Kanal quasi eine „Goldgrube“. Wie man weiß, gibt es zur Zeit weder einen vergleichbaren Seeweg, noch andere konkurrenzfähige Alternativen wie z.B. der Transport auf der Schiene. Der direkte Anteil am Bruttoinlandsprodukt von 15,5 Milliarden US-Dollar beträgt somit 7,8%. Rechnet man zu diesem Anteil noch den maritimen Dienstleistungssektor sowie die Wirtschaftsleistung anderer durch den Kanal angesiedelter Branchen bzw. Unternehmen hinzu, dann steigert sich der Anteil am BIP auf bis zu einem Drittel. Daran wird deutlich, in welcher enormen Abhängigkeit die panamaische Volkswirtschaft steht, denn der Panamakanal „importiert“ die Konjunktur und die Entwicklung des Welthandels (unterstützt wird diese Entwicklung noch durch die Freihandelszone Colón). Am deutlichsten wird dies bei Betrachtung der historischen Daten. Ist der Anteil des Kanals am globalen Seefrachtverkehr von 1970 bis 2004 von 5,6% auf 3,4% gefallen, so entspricht die transportierte Warenmenge jetzt circa 5% des Welthandels sowie 60% aller Waren, die in den US-Häfen be- oder entladen werden.[2] Diese erfolgreiche Entwicklung hat Panama vor allem den stetig steigenden Handelswege Richtung Panamakanal. Diese erfolgreiche Entwicklung hat Panama vor allem den stetig steigenden amerikanischen Importen aus China zu verdanken.

Einen ähnlichen Verlauf nimmt auch der Gewinn des Panamakanals in den letzten Jahren. Für das Jahr 2005 betrug dieser insgesamt 484 Millionen US-Dollar (das heißt 40% des Umsatzes!). Von diesen 484 Millionen US-Dollar werden nun wiederum Investition in den Kanal bzw. Instandhaltungsmaßnahmen
finanziert. Zudem werden auch Rückstellungen bzw. Reserven gebildet. Der verbleibende Anteil von 184 Millionen US-Dollar im Jahr 2005 fließt direkt in den panamaischen Staatshaushalt.

Bleibt nun die Frage zu klären, welche Bedeutung diese Transfers für die Staatskasse haben? Bezogen auf die gesamten Staatseinnahmen hatten die Einnahmen des Panamakanals 2005 einen direkten Anteil von 7,8% (2004: 5,3%). Betrachtet man die Jahre 2000 – 2005 so liegen die Zahlungen bei circa 959 Millionen US-Dollar [3], was einem Anteil von 7,5% an den gesamten Staatseinnahmen von 12,7 Mrd. US-Dollar [4] entspricht.

Anmerkung des Autors:
Die Kanalbehörde gibt zwar in ihrer Bilanz und an einer einzigen Stelle im Jahresbericht die Transfers an die panamaische Staatskasse (2005: 183 Millionen US-Dollar) bekannt, publiziert jedoch gleichzeitig mit 489 Million US-Dollar eine wesentlich höhere Zahl, die in etwa dem Nettoeinkommen (484 Millionen US-Dollar) entspricht. Diese höhere Zahl wird jedoch fälschlicherweise oft auch von anderen Medien übernommen, ohne zu wissen, dass (wie im obigen Text beschrieben) erst nach Abzug der Investitionen und Rückstellungen ein tatsächlicher Transfer an den Staat stattfindet1. Besonders in Abbildungen und den nicht zur Bilanz gehörenden Texten des Jahresberichts, welcher als Pressemitteilung veröffentlich wird, werden diese sogar falsch benannt. Die jährlichen Haushaltsberichte des Wirtschafts- und Finanzministeriums bestätigen hingegen die tatsächlich wesentlich geringeren Transfers.

Der indirekte Anteil am BIP liegt jedoch bei weitem höher. Als Beispiel können die durch lokale Firmen ausgeführten Instandhaltungs- und Serviceaufträge und daraus folgende Steuereinnahmen genannt werden. Sollten Investitionsaufträge an Staatsunternehmen vergeben werden, so erhöht auch dies den indirekten Anteil. Weiterhin spielen auch Einkommenssteuerzahlungen und Beiträge an soziale Sicherungssysteme eine Rolle, welche sich aus den Lohn- und Gehaltszahlungen von circa 350 Millionen US-Dollar (2005) ergeben.

Durch den Kanal wurden nicht nur damit verbundene Dienstleistungsunternehmen angesiedelt, sondern auch Unternehmen aus dem Banken- und Versicherungssektor. [5] Der Kanal bzw. die direkten und indirekten Einnahmen daraus haben für Panama eine ähnliche Bedeutung wie für Venezuela das Erdöl und Erdgas. Damit stellt der Panamakanal für seinen Staat eine Art Rente dar. Diese Rente wird jedoch nicht als eine willkommene Extra-Einnahme gesehen, sondern voll und ganz in den Staatshaushalt eingeplant. Flexibilität für eventuelle Einnahmeausfälle oder Stagnation gibt es nicht. Wie lange es diese Rente geben wird, ist jedoch weniger von Panama als mehr von den beschriebenen externen Entwicklungen abhängig. Eine Garantie für dauerhafte und vor allem langfristig kalkulierbare Einnahmen, wie es aktuell beim Erdöl der Fall ist, gibt es für Panama allerdings nicht.

Politische und gesellschaftliche Bedeutung

Politisch als auch gesellschaftlich gibt es stets zwei gegensätzliche Standpunkte zu betrachten. Unter der Annahme, dass die Einnahmen des Kanal stets steigen bzw. erst nach der Übergabe des Kanals an den Staat Panama die Einnahmen auch zu 100% von Panama verwaltet werden können, ließe sich die These aufstellen, dass dies für die panamaische Gesellschaft durchweg positive Effekte haben müsse. Beispielsweise kann das Geld in Infrastrukturprojekte für Bildung und Gesundheit investiert werden.

Die Realität sieht hingegen anders aus. Bei den öffentlichen Ausgaben für Gesundheit als Prozentsatz des Bruttoinlandsprodukts sind von 2000 (7,8%) bis 2004 (7,7%) keine Steigerungsraten zu erkennen. Auch in Bezug auf den Anteil an den gesamten Staatsausgaben sind bis 2004 keine positiven Effekte für die Bevölkerung zu erkennen. Ganz im Gegenteil: betrug der Anteil im Jahr 2000 noch 21,3%, so ist dieser im Jahr 2001 auf 10,6% und 2004 auf 10,4% gesunken. Die starke Veränderung von 2000 auf 2001 ist zum einen auf die Rezession nach der Übergabe des Kanals zurückzuführen und nach Meinung des Autors zum anderen Teil auf die gestiegenen Kanaleinnahmen zurückzuführen. Das heißt, dass das Budget für Gesundheitsausgaben bereits im Jahr 1999 verabschiedet, aber die Staatseinnahmen durch die Übergabe des Kanals an Panama erst im Jahr 2000 offen gelegt wurden. Beide Argumente implizieren, dass es in der Rezession möglicherweise nicht nur zu Ausgabenkürzungen seitens des Staates gekommen ist, sondern die zusätzlichen Einnahmen des Panamakanals nicht oder nur in geringen Maße für die Verbesserung des panamaischen Gesundheitssystems verwendet wurden.

Eine ähnliche Entwicklung ist auch bei den Bildungsausgaben zu erkennen. Betrug der Anteil am BIP des Jahres 2000 noch 5,0%, so ist er bis 2004 auf geschätzte 3,8% gesunken. Zwar ist der Anteil an den Staatsausgaben seit 2003 von 7,3% auf geschätzte 8,9% im Jahr 2005 gestiegen, jedoch war auch hier der Anteil vor dem Jahr 2000 wesentlich höher (1991 betrug dieser z.B. noch 18,9%). Die Bevölkerung partizipiert somit nicht vollständig von einem florierenden Kanalgeschäft und den damit verbundenen anderen wirtschaftlichen Aktivitäten.

Eng mit der Verbesserung des Gesundheits- und Bildungssystems ist auch die Armutsquote in der Bevölkerung verbunden. Trotz gestiegener Kanaleinnahmen leben 36,8% der Bevölkerung unter der Armutsgrenze (< 2 US-Dollar pro Tag). Auch wenn an dieser Stelle noch keine Zahlen für 2006 verfügbar sind [6], so kann davon ausgegangen werden, dass sich der panamaische Wert, wie auch der Weltdurchschnitt, stetig verbessert, ohne jedoch grundlegende Probleme zu lösen. Vor allem der Vergleich zwischen den urbanen (Panama Stadt und Panamakanalzone) und ländlichen Bevölkerungsgruppen lässt enorme Unterschiede erkennen. Der hohe Anteil von Personen, die von weniger als 2 US-Dollar am Tag leben, wird vor allem von der ländlichen Bevölkerungsgruppe geprägt, wo 2 von 3 Menschen betroffen sind. In Panama fließen 61,2% des Volkseinkommens an die reichsten 20% der Bevölkerung und nur 1,9% des Volkseinkommens an die ärmsten 20% der Bevölkerung. Noch schlechter sieht es für die knapp 10% indigener Bevölkerung aus, welche noch stärker als die ländliche Bevölkerung benachteiligt wird. Leben 17% der ländlichen Bevölkerung in extremer Armut (< 1 US-Dollar pro Tag), so sind es bei den Indigenas 36,1%. [7]

Wie ist es nun um den politischen Einfluss des Kanals bestellt? Innenpolitisch ist er der Dreh- und Angelpunkt und wird somit von der Politik (wie auch vom derzeitigen Präsident Martín Torrijos) gerne dafür verwendet um die Gunst der Bevölkerung zu erlangen wie es z.B. bei der Volksabstimmung zum Ausbau des Panamakanals der Fall war. Aufgrund der starken wirtschaftlichen Bedeutung des Kanals, sowohl direkt als auch indirekt, wirken sich damit verbundene Projekte stets auch auf die wirtschaftliche Entwicklung aus. Erfolgreiche Projekte, welche z.B. vom Präsidenten durchgesetzt werden, können somit auch direkt mit einer positiven panamaischen Entwicklung in Verbindung gebracht werden und bei Wahlen entsprechend präsentiert werden.

Außenpolitisch ist die Lage hingegen eine andere. Panama kann zwar die Kanalgebühren steuern, ein politisches Druckmittel ist der Kanal jedoch nicht. Panama ist aus zwei Gründen nicht in der Lage, für einen längeren Zeitraum z.B. keine Durchfahrt zu erlauben. Zum einen ist dieses Szenario von Panama selbst nicht erwünscht, da es kurzfristig den Ausfall von Kanalgebühren verzeichnet und langfristig alle Nutzer des Kanals nach möglichen Alternativen Ausschau halten oder diese aktiv vorantreiben (Stichwort unternehmerische Planungssicherheit). Zum anderen, als das noch bedeutendere Element, hat sich die USA vertraglich das Recht zugesichert bei der Bedrohung der internationalen Schifffahrt intervenieren zu können.

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Kanal nach der Übergabe ein „goldenes Zeitalter“ eingeläutet hat und wichtigster Bezugspunkt der Innenpolitik ist. Am zunehmenden wirtschaftlichen Erfolg wird die Bevölkerung als Ganzes jedoch nicht im gleichen wachsendem Maß beteiligt. Zudem profitiert auch jede Bevölkerungsgruppe mit einer anderen Intensität an den Einnahmen. Die Nachhaltigkeit dieses Zeitalters ist jedoch nicht garantiert. Bereits seit mehreren Jahren ist der Kanal durch Diskussionen um seine Zukunft geprägt. Diese beziehen sich nicht nur auf mögliche Ausbaupläne sondern vor allem auf konkurrierende Projekte anderer Länder, welche auch den Bau eines neuen Kanals ins Auge fassen.

Grenzen des Kanals

Für den Panamakanale wurde eine eigene Schiffsklasse eingeführt, die so genannte „Panamax“ Klasse. Diese kennzeichnet jene Schiffe die es mit ihren Abmessungen gerade noch schaffen den Kanal zu durchfahren. Die Ladekapazität dieser Schiffsgeneration beträgt maximal 5000 TEU 8. Größeren Schiffen der so genannten „Post-panamax“ Klasse (bis zu 12.000 TEU) ist eine Durchfahrt hingegen nicht möglich. Angetrieben durch den zunehmenden Welthandel entwickelt sich auch der internationale Schiffsverkehr in Richtung neuer Frachtergrößen. Dieser Trend steht jedoch erst am Anfang seiner Entwicklung. Für den Kanal bedeutet dies, dass er zukünftig an Konkurrenzfähigkeit für solche modernsten Containerfrachtschiffe verliert.

Neben dieser Entwicklung stößt der Kanal aber auch an die eigenen Grenzen. Bereits jetzt müssen Großtanker oder Luxusliner teilweise bis zu 2 Tage Wartezeit in Kauf nehmen oder sie ersteigern eine der sehr teuren Sofort-Durchfahrten. Unabhängig solcher Auktionen liegt der Durchschnittspreis für eine Durchfahrt 2006 bei 54.000 US-Dollar. Der Maximalbetrag waren bisher 249.000 US-Dollar.

Bereits jetzt ist der Kanal nahezu an seiner tatsächlichen Kapazitätsobergrenze angekommen. Pro Tag bewegen sich ca. 38,5 Schiffe durch die Schleusen. Je nachdem wie die Anzahl und Ankunftszeiten der verschiedenen Schiffstypen organisiert werden, können pro Tag rein rechnerisch bis zu 42 Schiffe den Kanal passieren. Wie an den Zahlen von 2004 bis 2006 deutlich wird, scheint jedoch die maximale Anzahl an jährlich 14.000 Schiffsdurchfahren annähernd erreicht.

[1] Der Umsatz wird im Geschäftsbericht der Kanalbehörde in der nationalen Währung „Balboa“ ausgewiesen. Seit 1904 ist Panama jedoch dollarisiert, d.h. der US-Dollar ist offizielles Zahlungsmittel. Der Wechselkurs ist durch Parität zum US-Dollar gekennzeichnet, wodurch 1 US-Dollar gleich 1 Balboa ist.

[2] Vgl. Hoffmann, D. (2004).

[3] Eigene Berechnungen auf Grundlage der jährlichen Haushaltsberichte [Vgl. Wirtschafts- und Finanzministerium Panama (2007)].

[4] Vgl. Cepal.(2006).

[5] Der Anteil des Dienstleistungssektors am Bruttoinlandsprodukt hat in Panama einen Anteil von 75% (2005). In allen anderen Ländern (außer Mexiko mit 70%) liegt dieser Anteil bei 47 – 63% [Vgl. Weltbank (2007)].

[6] Der letzte Milleniums-Entwicklungsziele-Bericht wurde von Panama im Jahr 2003 an die Vereinten Nationen gesendet.

[7] Vgl. Europäische Kommission (2007).

[8] (Twenty-foot Equivalent Uni – Maßeinheit für die Container-Transportkapazität von Schiffen und Hafenanlagen.1 TEU entspricht einer 20 Fuß (1 Fuß = 30,48 cm) langen Containereinheit).

Quellen:

• Autoridad del Canal de Panamá (2006): Annual Report 2005, http://www.pancanal.com/common/general/reports/informe-anual-2005.pdf (aufgerufen am 01.03.2007).
• Autoridad del Canal de Panamá (2006): Transit Statistics 2006 – Panama Canal Traffic, _http://www.pancanal.com/eng/maritime/reports/table01.pdf (aufgerufen am 01.03.2007, Der Link konnte am 15.02.2012 nicht mehr aufgerufen werden).
• Autoridad del Canal de Panamá: Website – http://www.pancanal.com .
• Cepal (2006): Estudio económico de América Latina y el Caribe, http://www.eclac.cl/de/noticias/paginas/6/26726/Panama.xls (aufgerufen am 01.05.2007).
• Europäische Kommission (2007): Panama Country Strategy Paper 2007 – 20013, (E/2007/482), _http://ec.europa.eu/external_relations/panama/csp/07_13_en.pdf (aufgerufen am 01.06.2007. Der Link konnte am 11.05.2012 nicht mehr aufgerufen werden.)
• Hoffmann, D. (2004): Der Panama-Kanal soll wettbewerbsfähiger werden, In: KAS Auslandsinformationen (KAS-AI 12/05, S. 31–64), http://www.kas.de/db_files/dokumente/auslandsinformationen/7_dokument_dok_pdf_7823_1.pdf (aufgerufen am 01.03.2007).
• Oettler, A. (2004): Panama – Personalismus und programmatische Leere, In: Brennpunkt Lateinamerika, Institut für Iberoamerika-Kunde Hamburg, Nummer 8/04.
• Organic Law Panama Canal Authority (1997): Panama Legislative Assembly Law No. 19 (of June 11, 1997) „Whereby the Panama Canal Authority is organized“, http://www.pancanal.com/eng/legal/law/index.html (aufgerufen am 01.05.2007).
• Weltbank (2007): World Development Indicators database, April 2007, http://go.worldbank.org/1SF48T40L0 (aufgerufen am 01.05.2007).
• Weltgesundheitsorganisation (2007): WHO Statistical Information System (WHOSIS) – Core Health Indicators, http://www.who.int/whosis/en/ (aufgerufen am 01.05.2007).
• Wirtschafts- und Finanzministerium Panama (2007): Jährliche Haushaltsberichte, _http://www.mef.gob.pa/informes/default-informes.asp (aufgerufen am 01.05.2007. Der Link konnte am 11.05.2012 nicht mehr aufgerufen werden).
• UNESCO (2007): Data Centre, http://stats.uis.unesco.org/ (aufgerufen am 01.05.2007).

Bilder: http://www.pancanal.com