Vielfach ist bereits über das Phänomen der Globalisierung gesprochen und geschrieben worden, doch lassen sich die ersten Auswirkungen oder Ergebnisse für die Region Lateinamerika erst jetzt erkennen, nachdem sich alle lateinamerikanischen Länder der Weltwirtschaft geöffnet haben. Zwei Mitarbeiter der International Labour Organization (ILO), Victor Tokman und Emilio Klein, haben unter dem Titel „Social stratification under tension in a globalized era“ [1] die sozialen Auswirkungen der Globalisierung auf Lateinamerika analysiert. Dabei geht es insbesondere um die Folgen für die soziale Schichtung, die aus den Vereinbarungen im öffentlichen Beschäftigungssektor resultieren.
Von der Globalisierung wird eigentlich erwartet, dass sie zwei Haupteffekte auf Arbeit und Einkommen hat. Erstens sollten Produktivitätsgewinne, besonders in den Handelssektoren, die Beschäftigung erhöhen und niedrigere Preise in diesen Sektoren zur Folge haben. Dies sollte sich auch in einem verbesserten Realeinkommen und erhöhter Wohlfahrt für die Bevölkerung niederschlagen. Zweitens wird erwartet, dass die Löhne in den Exportsektoren (die einen intensiven Bedarf an geringqualifizierten Arbeitern benötigen) ansteigen, welches das Lohngefälle zwischen gering- und hochqualifizierter Arbeit verringern würde. Folglich soll auf diesem Weg die Gerechtigkeit gesteigert werden können.
Tokman und Klein haben im Rahmen ihrer Analyse ein „ranking“ für die Länder Lateinamerikas aufgestellt, die nach den Jahren vergangener Reformen eine wirtschaftliche Verbesserung erfahren haben. Die Autoren der ILO geben jedoch nur fünf Ländern -Brasilien, Chile, Kolumbien, Costa Rica und Uruguay – eine positive Zwischenbilanz, da sie im Vergleich zur Vorkrisenzeit der frühen 80er Jahre ein höheres Pro-Kopf-Einkommensniveau aufweisen. Noch weniger Länder haben eine hohe und anhaltende Zuwachsrate erreicht. Chile und Kolumbien sind die einzigen Länder, denen es möglich war, pro Jahr mehr als 5% in vier aufeinander folgenden Jahren zu expandieren.
Produktivität und internationale Wettbewerbsfähigkeit
Das erste der zu erwartenden Ergebnisse, ist das auch in den meisten Ländern beobachtete Produktivitätswachstum in der Güterproduktion, insbesondere in der Großindustrie. Dieses Ergebnis ist jedoch mit einer Verringerung des Beschäftigungsniveaus in diesem Sektor verbunden. Auswirkungen auf die internationale Wettbewerbsfähigkeit schwanken abhängig vom jeweiligen Land und denjenigen Indikatoren, die für die Messung der Lohnkosten benutzt werden. Doch ließ sich folgendes feststellen: Die Mindestlöhne waren 1999 im Durchschnitt 26% niedriger als 1980, während sich die Löhne in der Industrie in der gleichen Zeit um 2,9% erhöhten. Im Ergebnis nahm zwar die Produktivität wie erwartet als eine Folge des Anpassungsprozesses zu, doch sind die Produktivitätsgewinne nicht ausreichend gewesen, um den Abstand zu den Konkurrenten zu verringern.
Folglich, so schlussfolgert CEPAL in einer ihrer neuesten Studien mit dem Titel „Globalization and Development“ (2002), ist die Region nicht in der Lage, die Produktivitätslücke zwischen sich und der entwickelten Welt zu reduzieren. Gleichzeitig erhöhte sich die strukturelle Heterogenität von Firmen, Regionen und sozialen Gruppen.
Schaffung von Arbeitsplätzen
Die beiden Autoren der ILO beschreiben hierbei in vier Aspekten die Art und Weise, wie Arbeitslosigkeit die Bevölkerung von Lateinamerika beeinflusst.
Erstens, kann es irreführend sein, das Arbeitslosigkeitsniveau eines lateinamerikanischen Landes einfach mit der Arbeitslosenquote einiger OECD Länder zu vergleichen, die dort zum Teil über dem Wert von 10% liegt. In den meisten Ländern Lateinamerikas fehlt eine Arbeitslosenversicherung, ein Schutz, welcher im allgemeinen vom jeweiligen Arbeitsplatz abhängig ist und auch eine der Hauptquellen für den sozialen Ausschluss darstellt. Zweitens, so die Autoren Klein und Tokman, werden Frauen und junge Leute durch die Arbeitslosigkeit unverhältnismäßig stark betroffen. Während die Arbeitslosenquote der Frauen bei ungefähr 30% liegt, somit höher als der Durchschnitt, ist die Quote junger Leute gewöhnlich doppelt so hoch wie die der Gesamtbevölkerung. So sind es Frauen und junge Leute, welche einen großen Anteil der Marginalisierten ausmachen.
Drittens, gibt es große regionale Veränderungen innerhalb der Länder. Die Anpassungspolitik tendiert dazu, sich unproportional auf diejenigen Gegenden auszuwirken, in denen sich Schlüsselsektoren befinden, welche dringend umstrukturiert werden müssten. Diese Umstrukturierungen bilden im allgemeinen die Hauptquelle für Beschäftigung und Produktion, und die gesamte Region würde durch diese Umstrukturierung positiv beeinflusst werden. Die Situation unterscheidet sich aber auch von Land zu Land. Die Größe des Landes, der erreichte Modernisierungsgrad und das Stadium, welches im Anpassungsprozess erreicht wurde, stellen die Bestimmungsfaktoren der Arbeitslosigkeit dar. Kleine, offene Volkswirtschaften sind gegenüber externen Veränderungen verwundbarer und neigen dazu, eine höhere und sprunghaftere Arbeitslosenquote aufzuzeigen, als die größeren, geschlossenen Wirtschaftskreislaufe (hier spielt die interne Nachfrage die größte Rolle und es wird mehr Autonomie zur Verfügung gestellt).
Schließlich spielt auch das erreichte Stadium im Reformprozess eine Rolle. Frühe Reformer, so die Statistiken der Autoren, sind bei der Verringerung der Arbeitslosigkeit erfolgreicher gewesen, als die Länder, die den Reformprozess später begonnen haben. Insbesondere tendieren die Länder, die jetzt in den frühen Phasen der Anpassung sind, zu einer höheren Arbeitslosigkeit.
Die Schaffung von Arbeitsplätzen blieb infolge eines langsamen und sprunghaften Wirtschaftswachstums zurück. Das Ergebnis ist eine steigende Arbeitslosigkeit.
Veränderungen in der Beschäftigungsstruktur
Die beiden ILO-Experten identifizieren in ihrer Analyse insgesamt vier Veränderungen in der Beschäftigungsstruktur: Privatisierung, Verschiebung des güterproduzierenden Sektors zum Dienstleistungssektor, Verlagerung der formellen zur informellen Beschäftigungsart sowie Verlust der Arbeitsplatzsicherheit.
A) Privatisierung
Durch Privatisierungen hat sich die Beschäftigungsstruktur dahingehend verändert, dass die Mehrzahl der Lohnempfänger aus dem öffentlichen in den privaten Sektor verlagert wurde, und größere Firmen ihre Produktionskosten zu verringern versuchen, indem sie die Anzahl der Arbeitsplätze reduzieren. Zusammenfassend hat Privatisierung bedeutet, dass die Beschäftigung im öffentlichen Sektor nicht mehr zur Arbeitsaufnahme beiträgt. Während sich die größeren Unternehmen von den Veränderungen durch den Anpassungsprozess des vergangenen Jahrzehnts erholen konnten, sind sie dennoch unterhalb jenes Niveaus, welches vor Beginn des Anpassungsprozesses herrschte. Der technologische Wandel sowie die Dezentralisierung der Produktion und der Beschäftigung deuten darauf hin, dass es unwahrscheinlich ist, dass es den größeren Unternehmen möglich wäre, auf den vorherigen Stand der Entwicklung zurückzukehren. In der Tat machen Unternehmen jeglicher Größe 5,5 von 10 neuen Arbeitsplätzen aus, wie in der Zeit vor den Reformen. Der Unterschied ist aber, dass jetzt die Mikrounternehmen (einschließlich der Kleinunternehmen) die meisten Arbeitsplätze schaffen. Da die informelle und unsichere Beschäftigung immer noch die Norm in diesem Sektor ausmacht, hat diese Beschäftigungsverlagerung im Ergebnis zu einer Abnahme der Berufsqualität geführt.
B) Verlagerung vom güterproduzierenden Sektor zum Dienstleistungssektor
Die Verlagerung der Beschäftigung vom Herstellungs- zum Dienstleistungssektor ist teilweise das Ergebnis der erhöhten Konkurrenz in einer offeneren Wirtschaft. Sinkende Beschäftigung wurde von einer steigenden Produktivität begleitet, welche besonders auf kurze Sicht nur durch Arbeitsplatzkürzungen erreicht werden kann. Es kann nicht automatisch angenommen werden, dass ein Beschäftigungswachstum im Dienstleistungssektor eine Verschiebung zu weniger wirtschaftlichen Arbeitsplätzen bedeutet. Einige der in diesem Sektor geschaffenen Arbeitsplätze sind Dienstleistungen in Bereichen, die Bestandteil des Modernisierungs- und Globalisierungsprozesses sind, wie Finanzen, Kommunikation und Handel. Die Produktivität dieser Sektoren ist gewöhnlich höher als die des Herstellungssektors und kann schneller wachsen. Leider trifft das nicht auf die jüngste Vergangenheit Lateinamerikas zu, da sich 9 von 10 in den 90er Jahren neu geschaffenen Arbeitsplätzen im Dienstleistungssektor befanden. Der Hauptanteil (ca. 70%) dieser Arbeitsplätze war in gering wirtschaftlichen Bereichen (Einzelhandel- und Transportwesen) im informellen Sektor angesiedelt. Unter diesen Umständen bedeutet die Verlagerung zum Dienstleistungssektor eine Abnahme der Beschäftigungsqualität.
Diese Art der Veränderung in der Beschäftigungsstruktur ging in Ländern wie Bolivien, Costa Rica, Ecuador, Peru und Uruguay schnell vonstatten. In anderen Ländern verlief dieser Prozess langsamer, weil sich die Umstrukturierung in einem fortgeschritteneren Stadium befand (Chile) oder eine stufenweise Annäherung verfolgt wurde (Brasilien und Kolumbien), bzw., wie im Fall von Panama, die Wirtschaft klein und bereits geöffnet war.
C) Verlagerung von der formellen zur informellen Beschäftigungsart
Die begrenzte Kapazität der formellen Wirtschaft in der öffentlichen sowie privaten Arbeitsbeschaffung hinterlässt eine steigende Zahl von Menschen ohne eine Alternative, lässt sie aber ihre eigenen Tätigkeiten im informellen Sektor finden oder sie selbst hervorbringen. Ohne Versicherung ist Arbeitslosigkeit ein Luxus, den sich nur sehr wenige leisten können, so heißt es in der Analyse der ILO-Mitarbeiter. Langsames, sprunghaftes Wachstum und der Abbau von Arbeitsplätzen durch den öffentlichen Sektor, haben sich gewissermaßen gegen die Schaffung von Arbeit in modernen Beschäftigungsverhältnissen verschworen. Demzufolge hat sich der Anteil der Arbeitskräfte in der informellen Beschäftigung zwischen 1990 und 1998 von 44% auf 48% gesteigert. In der gesamten Region Lateinamerika entstanden in den 90er Jahren 61 von 100 neuen Arbeitsplätzen im informellen Sektor.
D) Verlust der Arbeitsplatzsicherheit
Der vierte Prozess, der durch den Verlust der Arbeitsplatzsicherheit gekennzeichnet ist, resultiert aus einer erhöhten Konkurrenz in einem flexibleren Arbeitsklima. Die Suche nach Kostenreduzierungen und -flexibilität, um Verbesserungen in der Wettbewerbsfähigkeit zuzulassen, hat zu Reformen des Arbeitsrechts gefuhrt, die eine Flexibilität jedoch nur am Rande zur Folge hatte. Für neue Arbeitsplätze sind sogenannte Nicht-Standardverträge als eine billigere und flexiblere Alternative zu den bisher üblichen Verträgen eingeführt worden. Aus der daraus folgenden Zunahme der Flexibilität und der Verringerung der Arbeitskosten wurde erwartet, dass sie zu einem Wachstum in der Zahl der geschaffenen Arbeitsplätze führen würde.
Tatsächlich erhöhte sich die Lohnarbeit in den 90er Jahren schneller als die Gesamtbeschäftigung und legt die Vermutung nahe, dass die Reform Anreize zur Einstellung von Arbeitskräften hervorbrachte. Jedoch zählte die daraus resultierende erhöhte Beschäftigungsunsicherheit zu den davon betroffenen sozialen Kosten. Die Einführung der Nicht-Standard-Arbeitsverträge wurde von einer Zunahme der Beschäftigten ohne schriftlichen Anstellungsvertrag begleitet. Doch muss, so Tokman und Klein, dabei berücksichtigt werden, dass weder Nicht-Standard-Verträge noch der Mangel an jeglichen geschriebenen zugelassenen Verträgen automatisch einen niedrigeren Arbeitsschutz bedeuten, als es die Standardverträge haben.
Mit den temporären Verträgen wird die Überprüfung und Kontrolle jedoch schwieriger. Im Fall von Arbeitern, welche keine Verträge besitzen, sind viele inoffiziell tätig und arbeiten gegen Barbezahlung, so dass es beinahe unmöglich ist, ihre Arbeitsbedingungen zu überprüfen. Es kam zu dieser Entwicklung, weil die Arbeitsüberprüfung im allgemeinen schwach ist, und da die Verträge, die als legale Standardverträge anerkannt werden, unflexibel sind; die Reform hat damit eine Verringerung der Lenkungskontrolle zur Konsequenz gehabt.
Zusammenfassend, so die beiden Mitarbeiter der ILO, haben die vier beschriebenen Prozesse insgesamt zu einer Abnahme der Qualität des Arbeitsschutzes geführt.
Lohntrends und Lohnunterschiede
Vom Anpassungsprozess wurde erwartet, dass dieser zweierlei Auswirkungen auf die Löhne haben würde. Es wurde vorausgesagt, dass sich die Lohnniveaus in dem Maße erhöhen würden, wie die Produktivität wächst, während sich das Lohngefälle derart verringern würde, wie sich die Nachfrage nach ungelernter Arbeit wegen der Ausweitung des Handels auf Grundlage von arbeitsintensiven Sektoren erhöhen würde. 1990 waren die Industrie- und Mindestlohnniveaus in den Realbedingungen niedriger, als sie es 1980 gewesen waren. In beiden Fällen gab es während der 90er Jahre eine Belebung. Diese Belebung resultierte aber hauptsächlich aus der erfolgreichen Inflationsbekämpfung, die in Lateinamerika drastisch gesenkt werden konnte. Jedoch sind die Mindestlöhne noch wesentlich niedriger als 1980 und das Lohngefälle weitet sich tendenziell aus. Die Industrielöhne wuchsen zwischen 1990 und 1997 um 1,4% pro Jahr an, während die Mindestlöhne nur um 0,3% zunahmen. In Lateinamerika erhöhten sich die Einkommensunterschiede zwischen den qualifizierten und un- bzw. geringqualifizierten Arbeitern in den Jahren 1990-1994 im Durchschnitt von 40% auf 60%. Diese Kluft war die Folge des erheblichen Anstiegs der Realeinkommen hochqualifizierter Arbeiter in modernen Tätigkeitsbereichen und führt nur langsam zu steigenden Löhnen bzw. sogar zu sinkenden Löhnen in den Niedrigproduktivitätssektoren geringqualifizierter Arbeit.
Zudem ersetzen die großen Firmen Arbeiter mit langfristigen Verträgen durch solche mit temporären Verträgen. Dabei werden die Löhne zwischen 35% und 40% gesenkt und nochmals um 15% bis 30%, wenn kein schriftlicher Vertrag erstellt wurde. Es handelt sich dabei hauptsächlich um ungelernte Arbeiter, die zu den Anstellungsverträgen dieser Art umwechseln. Doch hat nach Ansicht der ILO diese Praxis jeglichen möglichen Nachfrageeffekt neutralisiert, der durch eine Handelsliberalisierung zustande gekommen ist [2].
Armut und Gerechtigkeit
Von den zwei Ländern (Chile und Uruguay), welche eine bedeutende Abnahme an Armut aufzeigen können, hat sich gleichzeitig nur in Uruguay die soziale Gerechtigkeit erhöhen lassen. Die Einkommenskonzentration ist in Lateinamerika historisch schon immer die höchste in der Welt gewesen. Derzeit liegt das Einkommen der Spitzenverdiener Lateinamerikas (5% der Beschäftigten) doppelt so hoch wie bei einer vergleichbaren Gruppe eines Industrielandes. Der Anteil der Niedrig- bzw. Geringverdiener in Lateinamerika beträgt 30%, in einem modernen Industriestaat liegt dieser Anteil dagegen bei ca. 7,5% der Bevölkerung [3].
Auf die Frage, warum die Globalisierung und die Veränderungen nicht halfen, das Gerechtigkeitsniveau von Lateinamerika an den Rest der Welt anzupassen, benennen Tokman und Klein mehrere Erklärungsfaktoren. Zu diesen zählen sie unter anderem die Bevölkerungsdynamik und die Chancenverteilung. Das schnelle Bevölkerungswachstum hat besonders arme und größere Haushalte, höhere Abhängigkeiten und niedrigere Partizipationsquoten (60%) (ECLAC, 1997) ergeben. Ungleich ist auch der Zugang zu Entwicklungschancen, insbesondere zur Bildung. Obgleich sich die Zeit, in der sich die Menschen mit Ausbildung beschäftigen im Durchschnitt erhöht hat, tendiert sie dazu, ungleich verteilt zu werden. Ca. 70 von 100 neuen Arbeitsplätzen, die durch die Geringverdiener aufgenommen wurden, waren informell, während im Fall der Durchschnittsverdiener das Verhältnis 52 zu 100 war. Infolgedessen erhöhte sich die Einkommenskonzentration, die durch den Einkommensunterschied zwischen den oberen 20% (Anteil der Spitzenverdiener an der Gesamtbevölkerung) und den unteren 40% (Anteil der Geringverdiener an der Gesamtbevölkerung) gemessen wurde, in allen von Tokman und Klein betrachteten Ländern.
Schlussfolgerung
Tokman und Klein haben sich in ihrer Analyse den Auswirkungen der Globalisierung auf die soziale Schichtung gewidmet, wobei die Berufsstruktur für sie die Grundlage für das System der sozialen Schichtung darstellt. Die wichtigste Schlussfolgerung für die beiden Autoren ist, dass die Sozialstruktur in Lateinamerika während der Zeit der Reformen unter Druck gesetzt worden ist. Dieser Druck hat den sozialen Zusammenhalt beeinflusst und zu einer größeren Heterogenität geführt. Wie bei allen Veränderungen, gibt es Sieger und Verlierer. Der Unterschied hier jedoch ist, dass diese Änderungen erheblich sind und einen strukturellen Effekt auf die Völker, die Gesellschaften sowie auf die Nationen nicht nur heute, sondern auch für die Zukunft haben werden.
Die meisten der positiven Effekte haben Sektoren gefördert, die sich bereits in den oberen Riegen der Einkommensverteilung befanden: Die politischen Vereinbarungen haben die verhältnismäßig Reichen bevorzugt. Jene Negativeffekte, die durch politische Vereinbarungen auf dem Arbeitsmarkt aufgetreten sind – steigend unsichere Arbeitsbedingungen (Mangel an Verträgen, Sozialschutz, etc.), Verschiebung der Beschäftigung in Richtung Dienstleistungssektor und den informellen Tätigkeiten, Arbeitslosigkeit – sind meistens bei den Sektoren aufgetreten, die bereits verhältnismäßig arm waren. So haben sich die Unterschiede erhöht. Den Lohnempfängern wird zwar heute mehr als in der jüngsten Vergangenheit gezahlt, doch sind ihre Tätigkeiten vielfach im informellen Bereich angesiedelt und weniger sicher. In diesen Fällen hat sich der Status des Arbeiters verschlechtert.
Auch die Mittelschicht ist von einem verringerten Wohlfahrtsniveau betroffen. Es sollte auch hinzugefügt werden, dass sich der Nutzen von Sozialpolitik insofern verringert hat, als sich diese Politik zwar mehr auf die Armen der Bevölkerung konzentriert hat, aber auf Kosten der mittleren Einkommensgruppen. Infolgedessen haben die Mittelschichten jetzt weniger Schutz gegenüber Arbeitslosigkeit und schlechtere Arbeitsbedingungen. Transferzahlungen haben sich vermindert und viele Berufe, die ihnen bisher Status verliehen haben, haben entweder ihre soziale Bedeutung verloren oder sind verschwunden. Die sozialen Gruppen sind, wie in der Vergangenheit, durch ihre Berufe strukturiert. Jedoch verlieren die Sektoren tendenziell ihre Bedeutung, sofern Heterogenität vorherrscht.
Die Analyse von Tokman und Klein, die hier nur verkürzt dargestellt wurde, konnte die derzeitigen Probleme im Rahmen der Veränderungen durch die Globalisierung Lateinamerikas aufzeigen. Jedoch weisen die beiden Autoren in ihren Ausführungen darauf hin, dass es möglicherweise noch verfrüht ist, die bisherigen Resultate auszuwerten.
Zusammengestellt von Elke Schickerling
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[1] www.cepal.org (CEPAL ist die spanische Abk. für Economic Commission for Latin America and the Caribbean (ECLAC)) unter der Rubrik: CEPAL Review, Nr. 72, Dez. 2000.
[2] ILO (1998): NEWS Latin America and the Caribbean 1998 Labour Overview, Lima, ILO Regional Office for Latin America and the Caribbean.
[3] IDB (Inter-American Development Bank) (1998): America Latina freute a la desigualdad, Progreso economico y social en America Latina. Informe 1998-1999, Washington, D.C.
