Eine der wichtigsten politischen Entscheidungen der bolivianischen Revolution stellte im Jahr 1953 die Agrarreform dar. Sie war eine der weitreichendsten in ganz Lateinamerika. Durch ihren oftmals widersprüchlichen Charakter setzte sie allerdings Prozesse in Gang, die bis heute die nationale Integrität des Landes gefährden. Vor allem im so genannten Oriente und hinsichtlich der Forderungen der Indigenen ist die Landfrage immer noch einer der zentralen Punkte auf der politischen Agenda Boliviens.
In diesem Artikel sollen die Hintergründe der Reform von 1953, ihre Ursachen und Folgen, der Verlauf bis heute und die aktuellen Probleme, die sich durch die hohe ländliche Armut bei gleichzeitig stark heterogener Besitzverteilung ergeben, analysiert werden.
Im Hauptergebnis der Untersuchung stehen drei Dualismen, die sich durch die gesamte Agrarpolitik Boliviens bis heute ziehen: 1) Groß- vs. Kleinbesitz; 2) Sierra vs. Oriente; 3) Legaler vs. illegal erworbener Landbesitz.
1. Die bolivianische Landwirtschaft Anfang des 20. Jahrhunderts
Nachdem die ursprüngliche Organisation der Landwirtschaft in Form des ayllus (Gemeinschaftsarbeit) spätestens seit den 1870er Jahren dem Hacienda-System gewichen und die indigenen Kommunen Eigentum der Großgrundbesitzer geworden waren, prägte ein ausgesprochener Dualismus das Leben auf dem Lande: Auf der einen Seite kontrollierten ein paar wenige Hacendados fast den gesamten landwirtschaftlich nutzbaren Boden. Auf der anderen Seite hatten sich die Indígenas in pure Arbeitskraft verwandelt, die recht- und schutzlos den neuen Herren Arbeitsdienste leisten mussten, um – und das ist das eigentliche Paradox – von diesen eine Parzelle ihres vormals eigenen Landes gepachtet zu bekommen, damit sie ihre Familie ernähren können. Allein die 615 größten Haciendas mit einer durchschnittlichen Größe von 26.400 Hektar besaßen fast die Hälfte des Bodeneigentums Boliviens.
Der indigene Widerstand gegen die Enteignung ihres kommunalen Landbesitzes zog sich in verschiedenen Formen wie Aufständen, Boykotts von Lebensmittelmärkten bis hin zu gerichtlichen Auseinandersetzungen durch die ganze erste Hälfte des 20. Jahrhunderts. In den 1940er Jahren erreichte er den Höhepunkt.
2. Die Agrarreform von 1953
Die im Zuge der Revolution von 1952 durch den MNR (Movimiento Nacionalista Revolucionario, Nationalistische Revolutionsbewegung) initiierte Agrarreform zielte dennoch nicht auf die Wiederherstellung der legitimen Rechte der indigenen Bevölkerung. Vielmehr ging es um die Beseitigung des rückständigen Feudalsystems, das eine dynamische, kapitalistische Entwicklung der Landwirtschaft verhinderte, und um die Modernisierung der traditionellen Produktionsweise.
Die Agrarreform von 1953 fokussierte daher unmittelbar auf die Abschaffung der Fronarbeit und die Enteignung von unproduktivem Großgrundbesitz. Der Latifundio wurde im Agrarreformgesetz als der Besitz definiert, „der hauptsächlich vom Mehrwert abhängt, den die Bauern in ihrer Eigenschaft als Leibeigene oder Fronarbeiter erbringen und den sich der Grundbesitzer in Form der Arbeitsrente, die ein System feudaler Unterdrückung kennzeichnet, aneignet.“
Haciendas, bei denen ein großer Teil der Rente aus Familienarbeit entsprang oder auf denen Lohnarbeit vom Besitzer persönlich geleitet wurde, blieben unangetastet. Auch Großgrundbesitzungen zwischen 100 ha und 1000 ha waren von vornherein vom Reformprozess ausgeschlossen. D. h., als eine der Hauptgrenzen der Agrarreform kann in der Retrospektive der Fakt angesehen werden, dass sich der MNR von Anfang an nicht die radikale Zerschlagung allen Großgrundbesitzes zum Ziel gestellt hat. Im Gegenteil lief das Dekret auf eine prinzipielle Erhaltung des Großgrundbesitzes hinaus. Der alte Dualismus zwischen Latifundien und Minifundien blieb bestehen. Zum Beispiel wurde in Artikel 15 des Dekrets die maximale Ausdehnung für Kleinbesitz auf zehn Hektar bis 20 Hektar beziehungsweise 35 Hektar (je nach Region) beschränkt, während zugleich laut Artikel 17 Agrargroßbetriebe ein Ausmaß von 230 Hektar bis 2000 Hektar aufweisen durften. Viehzuchtwirtschaften in der Selva wurde sogar eine maximale Ausdehnung von bis zu 5000 Hektar zugestanden.
Die Umsetzung des Dekrets führte zu weiteren Verwässerungen des Reformgedankens. Denn es zeigte sich, dass das Agrarreformgesetz von 1953 quasi nur die Veränderungen de jure anerkannte, die sich de facto in vielen Regionen bereits vollzogen hatten. Das bedeute konkret: Die Landvergabe war dort am größten, wo die Landarbeiter am stärksten sozialen Druck ausübten. Von beispielsweise 25.300 Großgrundbesitzungen, die unter das Gesetz der Agrarreform fielen, waren bis 1964 lediglich 7300 ganz oder teilweise aufgeteilt worden – und zwar hauptsächlich in den Departements La Paz und Cochabamba, den Zentren der Agrarbewegung. Die umverteilten Böden, etwa 5,3 Millionen Hektar, machten lediglich 13 Prozent der landwirtschaftlichen Gesamtfläche aus, wenn man den Agrarzensus von 1950 zugrunde legt.
Der fortbestehende Dualismus hinsichtlich der Größe der Betriebseinheiten wird auch deutlich, wenn man die Besitzverteilung nach der Reform betrachtet. Denn die prinzipielle Erhaltung des Großgrundbesitzes führte zu einer Verschärfung der Lage im Minifundien-Sektor. Demnach zählten 1963 72 Prozent zu den Kleinstbetrieben bis fünf Hektar, die gerade einmal 8,2 Prozent der landwirtschaftlichen Nutzflächen kontrollierten. Demgegenüber bewirtschafteten 0,34 Prozent aller Bodeneigentümer fast drei Viertel des Bodens. D.h., im Zuge der Reform wurden die ungleichen Besitzverhältnisse zwar etwas relativiert, aber die Kleinbetriebe blieben weit unter der festgelegten Maximalgrenze, so dass von einer Angleichung beim Landbesitz keine Rede sein kann. Diesen Aspekt gilt es zu beachten, wenn die bolivianische Agrarreform als diejenige dargestellt wird, bei der nach Mexiko im lateinamerikanischen Maßstab die zweitmeisten Agrarflächen umverteilt wurden.
Die Ausgestaltung der Reform wies damit von Anfang an grundlegende Schwächen auf, die bis in die Gegenwart wirken. Neben der Frage, welche Haciendas enteignet werden, blieb auch offen, wer die Empfänger des Landes sein sollten. Obwohl es beispielsweise Einigkeit gab, die Ländereien der unproduktiven Großgrundbesitzer, die sich vornehmlich in den Bergregionen befanden, zu enteignen und neu zu verteilen, bestand kein Konsens darüber, wie die Struktur der Landwirtschaft nach der Reform aussehen sollte. In der Sierra traten zunächst kleine Familienbetriebe als Nutznießer der Umverteilung auf. Außerdem wurde ein sogenannter solar campesino, ein Lebensraum zur Konstruktion des Wohnhauses, von Ställen und Speichern der Landwirte und ihrer Familien, gesetzlich festgeschrieben, der sich besonders schnell in der westlichen Sierra etablierte.
Insgesamt machten diese beiden Gruppen von Minifundistas etwa ein Drittel aller Nutznießer aus, bekamen aber nur knapp sechs Prozent der umverteilten Flächen. Auch die Kommunen, die immerhin 40 Prozent aller Landempfänger darstellten, erhielten mit weniger als 14 Prozent einen unterproportionalen Anteil am Boden. Dagegen profitierte eine Gruppe ganz besonders von den Enteignungen, namentlich die neu geschaffenen empresas. Sie entsprachen zwar nur etwa zwei Prozent der Nutznießer, kontrollierten aber nach der Reform ein Drittel des verteilten Landes.[1] Vor allem der MNR bevorzugte die Schaffung dieser großen Betriebe – vornehmlich im Oriente –, um damit die kapitalistische Entwicklung der Landwirtschaft zu beschleunigen. Die empresas gingen jedoch stets an nicht-indigene Eigentümer. Eine neue ländliche Elite bildete sich heraus – und ein System des Neolatifundismus. Das wird besonders deutlich im Departement Santa Cruz. Von den bis 1975 umverteilten Agrarflächen im Umfang von 4,8 Millionen Hektar entfielen 4,2 Millionen Hektar wieder auf Groß- und Mittelbetriebe, wobei letztere laut Dekret maximale Ausmaße von 2500 Hektar annehmen durften.
Neben der ungleichen Verteilung des Bodens fehlte eine begleitende öffentliche Agrarpolitik, die Unterstützung für die ländliche Entwicklung hätte geben können. Denn bald schon zeigte sich, dass die alleinige Umverteilung weder auf der Mikroebene dazu beitrug, die Einkommen der Familien zu erhöhen und damit die Armut zu bekämpfen, noch auf der Makroebene die nationale Nahrungsmittelsicherheit zu gewährleisten. D.h., die Reform stellte zwar einen bemerkenswerten Erfolg für die indigene Bevölkerung, die sich wieder das Recht auf freien und direkten Zugang zu ihrem Grund und Boden erstritten hatte, dar. Sie ermöglichte auch eine Rückkehr zur kommunalen Organisation der Landwirtschaft, und sie setzte gewisse soziale Prozesse auf dem Lande in Gang, die wiederum auf die Ebene des Nationalstaates rückwirkten, wozu vor allem das empowerment der Landbevölkerung und die Anerkennung verschiedener Formen von Kommunen durch den Staat zu zählen sind. Aber sie konnte durch die stagnierende ökonomische Entwicklung der neu geschaffenen Klein(st)betriebe die Agrarfrage nicht lösen.
Ebenso erwies sich in der Retrospektive als ein grundlegendes Problem, dass die an die Nutznießer der Reform verteilten Bodentitel keine stabilen Eigentumsrechte garantierten. Die Mehrheit der indigenen Kommunen gelangte in den Besitz von Land, für dessen rechtliche Absicherung die notwendigen Verwaltungsakte unvollständig blieben. Zudem fehlte ein Überblick über die Landrechte, wie ihn ein Kataster hätte geben können.
3. Die Jahre nach der Reform
Die Gründe für die weiterhin hohe Armut unter den Landwirten der Sierra ist darin zu sehen, dass der MNR und die öffentlichen Institutionen die knappen finanziellen Ressourcen nicht in die reformierte Landwirtschaft steckten, sondern vielmehr die östlichen Provinzen für die nationale Entwicklung erschlossen. Der Staat investierte in die Konstruktion von Infrastruktur, um die Tieflandregionen des Oriente für die Viehzucht und Agrarproduktion, die Raffinierung von Zucker und Öl oder für die Forstwirtschaft nutzen zu können. Dazu zählte die Straßenanbindung von Cochabamba nach Santa Cruz, die Errichtung der Eisenbahnstrecken von Santa Cruz nach Brasilien und nach Argentinien als Voraussetzung für den Export der Agrarprodukte sowie die Bereitstellung von technischer Hilfe und die Schaffung von Maschinenpools. Bis 1958 flossen 41,7 Prozent aller landwirtschaftlichen Kredite der Staatsbank nach Santa Cruz. In den 1960er und 1970er Jahren legte die Regierung zudem wichtige Programme zur Kolonisierung der Selva-Gebiete auf, bei denen indigene Gruppen der Aymara und Quechua in den östlichen Landesregionen angesiedelt wurden. Sie sollten die notwendige Arbeitskraft stellen, vor allem in Zeiten erhöhter Nachfrage (z.B. Aussaat, Ernte).
Neben diesen „offiziellen“ Programmen erlangte zudem die ungesteuerte Besiedlung des Oriente immer mehr an Bedeutung. Das Ausmaß dieser Kolonisierung verdeutlicht das Beispiel des Departaments Santa Cruz. Während in den 1950er Jahren gerade einmal 60.000 Hektar in diesem Gebiet, das in etwa die Größe der Bundesrepublik Deutschland hat, landwirtschaftlich genutzt wurden, waren es Mitte der 1980er Jahre bereits mehr als eine Million Hektar.
Die Erschließung neuer Landwirtschaftsgebiete im Osten Boliviens wirkte sich natürlich auch auf die Besitzstruktur aus. Unterstützt von der Regierung, die die riesigen Landflächen des Oriente dazu nutzte, politische Loyaltität und Unterstützung mit kostenlosen Landzuteilungen zu honorieren, etablierte sich eine kleine Gruppe an Mestizen, die neue Agrarelite. Dieser Rekonzentrationsprozeß bedeutete somit eine Art Gegen-Landreform. Ohnehin versandete die Agrarreform von 1953 immer mehr in staatlicher Bürokratie. Weder gab die Regierung den Programmen die notwendige Rückendeckung, noch gar eine Orientierung. In zahlreichen Gebieten (etwa in den Departements Tarija, Potosí oder Chuquisaca) beschränkte sich deshalb die Wirkung der Agrarreform lediglich auf eine Ausweitung der Subsistenzwirtschaft. Die Mehrheit der Landbewirtschafter blieb arm.
Außerdem offenbarte sich immer mehr, dass sich in Bolivien als Folge der Veränderungen über die Jahre hinweg erneut eine dualistische Landwirtschaft wie vor der Reform herausgebildet hatte. In der (westlichen) Sierra produzierten Familienbetriebe auf kleinsten Flächen und mit althergebrachten kommunitären Anbaumethoden für ihre Subsistenz, während in den erschlossenen Selva-Gebieten zunehmend kommerziell ausgerichtete Agrarindustrien entstanden. Diese großen landwirtschaftlichen Unternehmen expandierten immer weiter und stellten bald das Rückgrat der nationalen Vieh-, Forst- und Landwirtschaft dar. Beide Systeme, die traditionelle Minifundienwirtschaft und der intensive, maschinisierte Flächenanbau, agierten dabei nebeneinander, ohne Ansätze einer Integration oder Interaktion. Das einzige, was sie verband, war ihre Konkurrenz um staatliche Zuwendung. Dieser zweite Dualismus zwischen Oriente und Sierra sollte sich bis ins neue Jahrtausend hinein sogar weiter verschärfen.
Ein deutliches Kennzeichen, dass es zu einer latenten Gegenreform im Agrarsektor kam, findet sich in den Arbeitsbeziehungen im Oriente. Wie vor der Reform von 1953 waren Boden und Arbeit in den 1980er Jahren wieder strikt getrennte Faktoren. Während das Land einer inzwischen wohlhabenden Minderheit gehörte, sorgten indigene Wanderarbeiter aus der westlichen Sierra mit ihrer Arbeitskraft dafür, dass dieser Reichtum vermehrt wurde. Etwa 50 Prozent der Tagelöhner in den neu erschlossenen Selva-Gebieten entstammten den Departements Cochabamba, Potosí und Chuquisaca. Die andere Hälfte bestand zu 40 Prozent (Zuckerrohr) beziehungsweise 18 Prozent (Baumwolle) aus landwirtschaftlichen Semi-Proletariern des Oriente. Weder die Wanderarbeiter aus der Sierra noch die lokalen Tagelöhner erzielten jedoch Einkommen, die sie hätten ökonomisch besser stellen können. Beide Gruppen blieben trotz zweifacher Einkommen (farm- und off-farm-income) arm.
Zunehmende Korruption und ein stetig wachsender Schwarzmarkt für Bodenkäufe im Osten des Landes führten 1992 zur Intervention des Consejo Nacional de Reforma Agraria (CNRA, Nationaler Rat der Agrarreform) und des Instituto Nacional de Colonización (INC, Nationales Institut der Kolonisierung). Offiziell wurde damit die Landreform von 1953 beendet, um zugleich die Vorbereitungen für eine zweite Etappe der Umgestaltung der bolivianischen Landwirtschaft zu treffen.
4. Die bolivianische Landwirtschaft im neoliberalen Umfeld
Im Zuge der Strukturanpassungsmaßnahmen, mit denen die Internationalen Währungs- und Entwicklungsorganisationen nach der Verabschiedung des Washingtoner Konsensus im Jahr 1990 ganz Lateinamerika überzogen, erfuhr die bolivianische Landwirtschaft dahingehend eine Neuausrichtung, dass sich nun ein Bodenmarkt etablieren sollte. Nach der zum Teil ungeordneten Distribution von Land und der mangelhaften Katastrierung war die Regierung angehalten, die Landrechte zu regeln und das private Landeigentum zu schützen. Die dahinter steckende Logik gründete auf der Annahme, dass der durch diese Maßnahmen geschaffene Markt den Produktionsfaktor Boden viel effizienter zuweisen könne, als es vormals der Staat tat.
Bolivien verabschiedete vor diesem Hintergrund 1996 ein neues Landgesetz (Ley Instituto Nacional de Reforma Agraria, INRA), mit dem ein Kataster geschaffen und die Prozesse zur Vergabe von Bodentiteln geregelt wurden. Allerdings geht das bolivianische Gesetz über ähnliche Regelungen anderer Länder wie dem Projecto Especial de Titulación de Tierras y Catastro Rural (PETT, Spezielles Projekt zur Titulierung der Böden und ländliches Kataster) in Peru hinaus. Das Ley INRA regelte nämlich auch die Vorzugsrechte für Landwirte und Indigene auf Landbesitz und führte das Konzept der Tierras Comunitarias de Origen (TCO), der gemeinschaftlichen ursprünglichen Ländereien, ein. Weitläufige Territorien von Ureinwohnern bekamen Landtitel, die nicht auf den Staat, sondern auf deren indigene Bewohner ausgestellt waren.
Außerdem sollten sämtliche Eigentumstitel seit der Agrarreform von 1953 auf ihre Rechtmäßigkeit überprüft werden. Dieser Prozess wurde aufgrund der zahlreichen illegalen Landnahmen im Oriente notwendig. Jedoch schritt die gesetzlich festgeschriebene Regulierung der Agrartitel (saneamiento) wegen der damit verbundenen technischen Schwierigkeiten, vor allem aber wegen der politischen Differenzen zwischen verschiedenen Interessengruppen nur sehr langsam voran.
Von etwa 107 Millionen Hektar zur „Sanierung“ waren bis 2006 gerade mal 11,4 Millionen Hektar in ihren Besitztiteln reguliert, d.h. lediglich 10,7 Prozent. Der zögerliche Fortschritt bei der Umsetzung des Ley INRA offenbarte den seit mehr als 50 Jahren währenden Dauerkonflikt in der bolivianischen Landwirtschaft im Spannungsfeld zwischen Zugang zu Boden und (juristisch) stabilen Eigentumsverhältnissen. Denn die Regulierung der Landtitel umfasste zu 90 Prozent die Minifundistas, während die „Sanierung“ der neuen, meist illegal erworbenen Großgrundbesitzungen am Widerstand der Landelite weitgehend scheiterte. Sie teilten ihre Besitzungen unter Familienangehörigen auf, setzten Strohmänner als neue Eigentümer ein oder kooperierten mit ausländischen Firmen, um Kapital zu besorgen und ihre Haciendas „produktiv“ zu machen. Dieser dritte Dualismus der bolivianischen Landwirtschaft trägt jedoch nur vordergründig juristischen Charakter. Vielmehr bedarf es für dessen Lösung einer klaren politischen Absicht, die korrupten Machenschaften der Staatsbürokratie und der Agrarelite historisch aufzuarbeiten. Bislang ist ein solcher Schritt aber nicht feststellbar.
Bezogen auf die titulierten Böden entfallen aufgrund der geschilderten Unklarheiten derzeit 67 Prozent der regulierten Flächen auf die TCO, sprich die indigenen Gemeinschaften, und nur 20 Prozent auf die einfache Regulierung. Es bleibt zu erwähnen, dass dieser zehnprozentige Fortschritt bei den Titulierungen bis 2004 etwa 70 Millionen US-Dollar gekostet hat. Bis 2006 wird eine Summe von 88 Millionen US-Dollar genannt, was pro tituliertem Hektar 7,70 US-Dollar entspricht.
Eine zweite direkte Folge der Liberalisierung in Bolivien, hier speziell aber bezogen auf den Agrarsektor, bestand darin, dass sich die Kluft zwischen der binnenorientierten Kleinlandwirtschaft in den Bergen und dem exportorientierten Agrobusiness im Oriente weiter vergrößerte. Denn während billige Importe an Lebensmitteln die Möglichkeiten der Marktteilnahme der Minifundistas weiter verminderten, erlebten die landwirtschaftlichen Exportunternehmen in den östlichen Gebieten einen wahren Boom und expandierten sehr stark. Beispielsweise konzentrierten sich in den Departments des Oriente im Jahr 2004 bereits 96 Prozent aller für den Anbau von industriell verwertbaren Agrarprodukten (Baumwolle, Zuckerrohr, Sonnenblumen, Nüsse, Soja) genutzten Flächen des Landes.
Das Ausmaß der wachsenden Ungleichheit wird auch deutlich, wenn man die Einkommen der Bevölkerung nach Dezilen vergleicht. Demnach verdienten die reichsten zehn Prozent das 90-fache der ärmsten zehn Prozent. Der Gini-Koeffizient der ländlichen Einkommen lag 2002 bei 0,632, eine der ungleichsten Verteilungen weltweit. Zahlen zur ländlichen Armut belegen zudem, dass es starke regionale Unterschiede gibt. Während 59,4 Prozent der Landwirte aus der Sierra als extrem arm gelten, leben im Oriente 32,2 Prozent in extremer Armut.
An dieser immer stärkeren Ausdifferenzierung der Landwirtschaft änderte auch das Ley INRA von 1996 nichts. Denn der Boden wurde nicht nach ökonomischen oder sozialen Kriterien umverteilt, sondern im Einvernehmen mit den Interessen einer kleinen mächtigen Agrarelite. Nicht nur deshalb erlangte dieses Gesetz auch nie den formalen Status einer „zweiten Agrarreform“. Einige Autoren sehen vielmehr darin sogar die logische und konsequente Weiterverfolgung des Ziels, das seit 1953 die Agrarpolitik Boliviens bestimmt: die kapitalistische Modernisierung der Landwirtschaft mit Großbetrieben an der Spitze. Die Festigung der Eigentumsrechte (der neuen Agrarelite) würde somit voll und ganz den unternehmerfreundlichen Geist der bisherigen Entwicklung unterstreichen.
Das Paradox ist nun, dass sich die Agrarelite – vor allem die in Santa Cruz – dem Staat widersetzt, dem sie ihren Reichtum verdankt. Denn noch immer bilden die direkte Nutzung oder Renteneinnahmen aus der Verpachtung der ihnen vormals kostenlos zugesprochenen Ländereien die finanzielle Basis für ihre Machtposition.
5. Die Wahlen von 2005 und die aktuelle Entwicklung
Die Wahl von 2005 brachte das Problem der ländlichen Entwicklung, den Ausschluss der Indigenen und den ungleichen Zugang zu Boden, zurück auf die politische Agenda. Am 03. Juni 2006 erließ die neue Regierung sieben Dekrete, die Manche als den Beginn der zweiten Agrarreform ansahen. Die Regulierung der Eigentumsrechte erlangte höchste Priorität. Wie der MAS verkündete, war das Ziel dieser Maßnahme jedoch nicht die Errichtung eines Bodenmarktes (wie beim Ley INRA 1996), sondern die Ermittlung und Vergabe aller frei verfügbaren Böden ausschließlich an Kommunen. Dadurch erhofften sich viele arme Landwirte, dass das traditionelle Kollektiveigentum gefestigt und die Akkumulation von Reichtum in Händen einiger weniger Familien vermieden würde. In nur einem Jahr (von November 2006 bis November 2007) wurden mit 10,2 Millionen Hektar Land etwa genauso viele Hektar reguliert wie in den zehn Jahren zuvor.
Der vordergründig radikale Ansatz der Dekrete entpuppte sich bald jedoch als offizielle Propaganda und konservative Fortsetzung der bisherigen Agrarpolitik. Einerseits führten die Dekrete zu einer weiteren Ausdifferenzierung der Besitzstruktur in Bolivien. Neben familiärem Kleinbesitz in der Sierra und Großbetrieb im Oriente wird es zukünftig bei den von Indigenen kontrollierten Böden den Familienbesitz (vornehmlich in den Bergen) und das reine Kommunaleigentum (vornehmlich in der Selva) geben. Die Ursache dafür liegt in der Bestimmung, dass nach der Neuvergabe von Landtiteln an Kommunen deren Mitglieder sämtliche Rechte auf Familieneigentum in diesen Gemeinden aufgeben müssen. Angesichts der dadurch entstehenden Vielfalt an landesweiten Organisationsformen der Produktionseinheiten erscheint eine einheitliche Agrarpolitik etwa auf dem Gebiet der Vermarktung, der Modernisierung oder der Kreditgewährung nahezu unmöglich. Möglicherweise liegen hier bereits die Wurzeln für einen weiteren Dualismus, der sich in den nächsten Jahren verstärken könnte.
Andererseits kam es infolge der Dekrete bisher zu keinen Besitzveränderungen im Land. Weiterhin besitzen weniger als 100 Familien mehr als 25 Millionen Hektar Anbauflächen, während zwei Millionen (weitgehend indigene) Familien fünf Millionen Hektar Boden bearbeiten. Es ist deshalb zu fragen, inwiefern man überhaupt von einer neuen Etappe der Agrarreform sprechen kann. Die Fokussierung auf die Regulierung der Eigentumsrechte anstelle einer radikalen Umstrukturierung rückte bereits nach der Machtübernahme der MAS im Jahr 2006 eine Lösung der Landfrage in weite Ferne. Die Regierung plante beispielsweise, nicht Großgrundbesitz als solchen, sondern nur unproduktive Latifundien zu enteignen und umzuverteilen. Die Übereinstimmung der Ziele mit denen der Reform von 1952 sind offenkundig. Erneut implizieren diese Pläne demnach im Umkehrschluss, dass sämtliche produktive Besitzungen gleich welcher Ausdehnung, mithin die, die die sozial-ökonomische Funktion (función económico-social, FES) erfüllen, respektiert oder zum Marktwert entschädigt werden sollten. Das gilt vor allem für den Extremfall einer Enteignung zugunsten indigener Gruppen. Die Bevorzugung des Kriteriums der FES gegenüber etwa legalem Erwerb oder Größe und die Garantie von Eigentumsrechten lassen bezweifeln, ob auf Seiten der MAS-Regierung überhaupt je ein Interesse für eine tiefgreifende Änderung der Landwirtschaftsstruktur bestand.
Vieles deutet darauf hin, dass der Zugang zu Boden in Zukunft nur noch durch Kauf und nicht mehr durch kostenlose Zuteilung (durch den Staat) erfolgen soll. Ausnahme bleibt die Vergabe von enteignetem und entschädigtem Land an indigene Kommunen.
Die Forderungen der armen Landbevölkerung nach (Klein-)Grundbesitz können jedoch unter diesen Voraussetzungen schwerlich erfüllt werden, zumal erschließbare landwirtschaftliche Flächen bei Beachtung ökologischer Belange (Schutz des Amazonas) kaum noch vorhanden sind. Eine Studie zur Landnutzung zeigt, dass derzeit 3,16 Millionen Hektar für hochgradig mechanisierten Anbau (agro-industrielle Großbetriebe), 4,6 Millionen Hektar in traditioneller Weise (indigene Gruppen und Kolonisten aus der Sierra), 26,9 Millionen Hektar für die Viehzucht und 43,8 Millionen Hektar für die Forstwirtschaft beziehungsweise Regenwaldschutz genutzt werden. Nimmt man als Indikator für zu verteilende Flächen die tierras fiscales, d.h. die Böden, bei denen Ungereimtheiten im Zuge der Regulierung auftraten, dann blieben lediglich 2,5 Millionen Hektar zur Redistribution.[2]
Große Hoffnungen legten die Landlosen und Kleinlandwirte daher auf die Konstituierende Versammlung. Sie erhofften sich von ihr neue Impulse, die Agrarfrage endlich zu lösen. Voraussetzung dafür wäre ein klares Modell zur Struktur der Landwirtschaft nach der Reform – beispielsweise mit Festlegung auf ausschließlich kooperative Bewirtschaftung – gewesen. [3] Doch mit der Annahme des Verfassungsentwurfes in Oruro, der das Privateigentum als unantastbar betrachtet, schwanden die Hoffnungen auf eine neue Agrarreform zu ihren Gunsten. Denn es ist mehr als illusorisch anzunehmen, dass die Agrargbourgeoisie und die Großgrundbesitzer ihre Ländereien oder auch nur Teile davon freiwillig hergeben werden.
Der derzeitige Entwicklungsplan der Regierung weist entsprechend andere Kriterien auf, mit denen man sich erhofft, die ländliche Armut zu lindern: 1) die Schaffung von Einkommen und Beschäftigungsmöglichkeiten außerhalb des eigenen (Klein)Betriebes; und 2) die Schaffung von Produktionsketten zur Weiterverarbeitung landwirtschaftlicher Produkte mit dem Ziel des Exports und der Einbindung der Minifundistas in dieses System.
Sollten diese Maßnahmen Erfolg haben, wäre die kapitalistische Umgestaltung der bolivianischen Landwirtschaft, die mit der Agrarreform von 1953 begann, abgeschlossen. Im Ergebnis stünde die (vollständige) Proletarisierung der Minifundistas. Was im ersten Punkt des Entwicklungsplans noch ein langsamer Prozess wäre, würde im zweiten Fall schneller vonstatten gehen, da die Kleinstbetriebe nie auch nur annähernde Konkurrenten für die Großbetriebe darstellen könnten. Sie müssten die Produktion aufgeben und das Land verkaufen. Der durch das Ley INRA geschaffene Bodenmarkt würde so seinen Zweck erfüllen.
6. Zusammenfassung
Boliviens Landwirtschaft war und ist durch einen ausgeprägten dreifachen Dualismus gekennzeichnet. Die Agrarreform von 1953, die das System des Großgrundbesitzes hätte beseitigen sollen, blieb auf halbem Wege stecken. Statt ein einheitliches Produktionssystem auf genossenschaftlicher oder kommunitärer Basis zu schaffen, schuf der Staat erneut einen dualistischen Landwirtschaftssektor. D.h., die heute existierende zweigeteilte Landwirtschaft in Bolivien, die durch Kleinstbetriebe mit Subsistenzproduktion in der Sierra und kapitalistische Großfarmen im Oriente gekennzeicht ist, hat ihren Ursprung in einer fehlgeleiteten, oft widersprüchlichen Agrarpolitik des Staates, die vermehrt durch Korruption (dritter Dualismus) regelrecht chaotische Ausmaße annahm. Die einseitige Ausrichtung auf eine kapitalistische Modernisierung auf dem Lande hat dazu geführt, dass die Agrarfrage in Bolivien weiterhin als nicht gelöst angesehen werden muss. Hohe ländliche Armut und die stetig wachsende Kluft bei den Einkommen bilden ein soziales Konfliktpotential, das den MAS mit seiner bisherigen politischen Ausrichtung vor große Herausforderungen stellt.
[1] Bei den Zahlen gilt jedoch zu beachten, dass als Basis die landwirtschaftliche Fläche von 2002 genommen wurde. Es bleibt deshalb unklar, wer die Empfänger des Großgrundbesitzerlandes etwa im ersten Jahrzehnt der Reform waren und wieviel sie erhielten. Die Statistiken geben lediglich an, dass zwischen 1953 und 1963 in 3683 Verfahren knapp vier Millionen Hektar Land an etwa 85.000 Nutznießer vergeben wurden (ebd.: 30). Die Kolonisierung des Oriente, vor allem in den Jahren 1971-1978, 1990-1993 und 1998-2002, verfälscht somit die relativen Angaben zur Enteignung der Haciendas.
[2] Bezug nehmend auf die Angaben der INRA weisen Guzmán et al. verschiedene Zahlen aus. Demnach wäre es auch möglich, dass die tierras fiscales acht Millionen Hektar ausmachen, von denen 1,5 Millionen allein seit 2006 durch die neuen Dekrete identifiziert wurden. Insgesamt hätten 3015 Familien von der Zuteilung von knapp 700.000 Hektar profitiert. Inwiefern die TCO hier mit einflossen, bleibt unklar.
[3] Die Festlegung auf die Produktionsform hätte den Vorteil gegenüber einer Begrenzung des Landbesitzes, dass letztere leicht umgangen werden kann und im Zeitverlauf eine Rekonzentration nicht ausschließt. Wie Ormachea Saavedra (2008: 28-29) zeigt, konnte eine Obergrenze für die Ausmaße von Ländereien weder in Mexiko noch Peru oder Chile die Frage der ländlichen Armut und des ungleichen Besitzes lösen. Vielmehr stellten sich in diesen Ländern bald neue Konzentrationsprozesse bei gleichzeitig zunehmendem Kleinbesitz ein.
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Bildquellen: [1] Water Advocates (Water for People) Michael Di Biase; [2] Antique-prints.de; [3] Quetzal-Redaktion, ssc; [4], [5] Quetzal-Redaktion, wd; [6] Agencia Brasil.
