NAFTA und die Folgen (I): Fünf Aspekte der Regionalisierung Nordamerikas

Am 17. September 2016 protestierten in sieben Städten Deutschlands insgesamt 320.000 Menschen gegen die geplanten Freihandelsabkommen TTIP und CETA, darunter auch 15.000 in Leipzig. Zwei Tage später folgte der Parteikonvent der SPD der Position von Dietmar Gabriel und gab für die Unterzeichnung von CETA grünes Licht. Auch auf der anderen Seite des Atlantiks stoßen beide Abkommen bei der Bevölkerung auf heftigen Widerstand, während die Wirtschaft deren grosse Vorteile preist. In diesem Zusammenhang ist es angebracht, sich NAFTA, das Nordamerikanische Freihandelsabkommen von 1994, und seine Folgen etwas näher anzusehen. Aus diesem Grund startet Quetzal eine kleine Serie von Beiträgen, die diesem Vorgänger von TTIP und CETA gewidmet sind – nicht zuletzt, weil er ursprünglich als Blaupause für ganz Lateinamerika gedacht war. Wir verbinden damit die Hoffnung, dass noch mehr Menschen begreifen, wie sehr derartige Abkommen unser aller Zukunft gefährden.

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Nordamerika – Regionalisierung durch Freihandel?

Am 1. Januar 1994 trat das Abkommen über die Nordamerikanische Freihandelszone (NAFTA) in Kraft. Die drei Unterzeichnerstaaten USA, Kanada und Mexiko schufen damit einen Handelsblock, dessen Existenz die geopolitische Landkarte eines ganzen Kontinents veränderte. Zugleich stand den USA damit ein Modell zur Verfügung, das als Vorbild für die transnationale Neoliberalisierung der gesamten westlichen Hemisphäre dienen sollte. Bereits im Vorfeld war über die Vor- und Nachteile der Freihandelszone in allen drei Ländern heftig gestritten worden. In Chiapas, im äußersten Südwesten Mexikos, war NAFTA sogar der Auslöser für den Aufstand der indigenen Bevölkerung, der in Gestalt der Zapatisten und der von ihnen begründeten Autonomie bis heute fortlebt.

Tabelle 1: Basisdaten der NAFTA-Länder 2014

(Quelle: Germany Trade & Invest, Nov. 2015; * Anteil in %)

In den 22 Jahren, die seit dem 1. Januar 1994 vergangen sind, hat NAFTA nicht nur die Regionali­sierung Nordamerikas vorangetrieben, sondern war auch selbst Gegenstand von tiefgreifenden Veränderungen und hat weit nach Süden ausgestrahlt. Mit den gegenwärtigen Verhandlungen über eine transatlantische Freihandelszone zwischen den USA und der EU (TTIP) sowie ihre transpazifische „Schwester“ (TPP) rückt auch NAFTA wieder stärker in den Blickpunkt. Eine erneute, vertiefte Debatte über die 1994 angestoßenen Regionalisierungsprozesse ist vor allem in Hinblick auf fünf Aspekte (Interpretationen) sinnvoll, lehrreich und notwendig.

NAFTA als (frühes) Modell eines neoliberalen Wirtschaftsblocks

Die Nordamerikanische Freihandelszone wurde in der Hochzeit neoliberaler Euphorie errichtet und zielte in drei Richtungen: „Erstens hat es die Funktion, Nordamerika zu einem Wirtschaftsblock zusammenzuschweißen, um so den Wirtschaftsblöcken in Europa und Südostasien Paroli bieten zu können, zweitens die ökonomische Liberalisierung zu vertiefen und drittens schließlich den erreichten Liberalisierungsgrad in internationales Recht festzuschreiben sowie langfristig zu garantieren.“ (Lavon 1994:125)  Als direkter Vorläufer gilt das Canada – US Free Trade Agreement (CUSTA), das am 1. Januar 1989 in Kraft trat, woraufhin Mexiko die Initiative ergriff, um seinerseits in den Genuss eines analogen Abkommens mit den USA zu kommen – allerdings erst, nachdem es mit seinen Freihandelsofferten in Westeuropa und Asien gescheitert war. Während für Kanada und Mexiko der Zugang zum US-Markt, von dem beide in hohem Maße abhängig sind, das entscheidende Motiv für die Bildung einer Freihandelszone mit dem großen Nachbarn darstellte, ging es Washington vor allem darum, seine Wettbewerbsposition gegenüber seinen damaligen Hauptkonkurrenten Westeuropa und Japan zu verbessern. „Nafta, das Dienstleistungen (mit wenigen Einschränkungen), Investitionen, das öffentliche Beschaffungswesen (mit wenigen Einschränkungen) und geistiges Eigentum umfasst, war … ein Pionierabkommen, vor allem wegen der in ihm festgeschriebenen Sonderrechte für Investoren.“ (Eisenmann 2014) Als Freihandelszone, die inzwischen 22 Jahre funktioniert und mit den USA die führende Wirtschaftsmacht der Welt einschließt, bietet NAFTA besonders gute Voraussetzungen, um die Folgen des neoliberalen Freihandels aufzuzeigen. Was ist aus den vollmundigen Versprechungen von damals geworden, wer profitiert von NAFTA, und wer gehört zu den Verlierern?

NAFTA als handelspolitisches Gegengewicht zur EU

Der Zusammenschluss der USA, Kanadas und Mexikos zu einer Freihandelszone schuf einen Wirtschaftsraum, in dem nach der Erweiterung der EU auf 28 Mitglieder zwar 30 Mio. Einwohner (sprich: Konsumenten) weniger leben als dort, dessen summiertes BIP zu dem der EU aber in einem Verhältnis von 3:2 steht (siehe Tabelle 1). Die weltweit führende Wirtschaftsmacht (USA) wird dabei von zwei Ökonomien flankiert, die im globalen Ranking heute auf den Plätzen 11 (Kanada) und 15 (Mexiko) liegen. Mit Beginn des neuen Jahrhunderts gab es sogar Initiativen, die Freihandelszone zu einer North American Community nach dem Vorbild der Europäischen Gemeinschaft auszubauen (Pastor). In diesem Fall diente die EU als Modell für eine weitergehende Integration Nordamerikas, die sich jedoch aus verschiedenen Gründen nicht durchsetzen ließ. Gerade die Beantwortung der daraus resultierenden Frage, warum NAFTA nicht dem Integrationspfad der EU folgte, bietet wichtige Einsichten über Interessen, innere Widersprüche und Potentiale der US-Politik zur Durchsetzung und Absicherung ihrer Vormachtstellung.

NAFTA als neoliberales Transformationsprojekt

NAFTA versteht sich in doppelter Hinsicht als Transformationsprojekt. Zum einen hat die Bildung einer Freihandelszone in allen drei Mitgliedsländern Veränderungen bewirkt, die zwar von unterschiedlichen Bedingungen ausgingen, sich aber in der weiteren Durchsetzung des Neoliberalismus ähnelten. „Mexiko soll durch diesen internationalen Vertrag dazu verpflichtet werden, die bereits eingeleiteten ökonomischen Reformen auch in Zukunft weiterzuführen. Kanada wird durch das Abkommen enger an die US-amerikanische Ökonomie gebunden und unterliegt somit einem höheren Anpassungsdruck. Beide Partnerländer werden durch das Freihandels­abkommen aufgrund eines erhöhten Wettbewerbsdrucks noch stärker als bisher gezwungen, der US-amerikanischen Deregulierungsstrategie zu folgen.“ (Lavon 1994) Am stärksten wurde Mexiko durch NAFTA transformiert. Das lateinamerikanische Land verband mit seinem Beitritt die Hoffnung, damit die Dritte Welt hinter sich zu lassen und in den Kreis der entwickelten Länder (Erste Welt) aufzusteigen. Die versprochene industrielle Modernisierung Mexikos blieb jedoch aus, und das Wohlstandsgefälle zwischen Mexiko und seinen beiden nördlichen „Partnern“ vertiefte sich weiter.

Zum anderen war NAFTA selbst einem Transformationsprozess unterworfen, in dem der 11. September 2001 eine entscheidende Zäsur darstellt. Vor diesem „tipping point“ stand der Freihandel klar im Zentrum, und NAFTA verstand sich seitens der USA als eine erste Etappe eines geoökonomischen Projektes von gesamtamerikanischer Dimension – der Bildung einer Free Trade Area of the Americas (FTAA), die von Alaska bis Feuerland reichen sollte. Nach dem 11. September 2001 rückte mit dem von den USA begonnenen „Krieg gegen den Terror“ die nationalen Sicherheit (Homeland Security) in den Vordergrund. Dies hatte tiefgreifende Veränderungen für NAFTA zur Folge, was sich nicht zuletzt darin ausdrückte, dass die drei Mitgliedsstaaten nun auch sicherheitspolitisch kooperierten. Darüber hinaus warf die nachlassende Integrationsdynamik die Frage auf, in welche Richtung sich NAFTA weiterentwickeln sollte (Debatten um NAFTA plus).

NAFTA als (unvollendeter) Sicherheitsraum

Während sich mit dem Übergang ins neue Jahrhundert bereits abzuzeichnen begann, dass sich weder der gesamtamerikanische Freihandels(t)raum noch eine Nordamerikanische Gemeinschaft nach europäischem Vorbild verwirklichen ließen, rückten nach 9/11 unvermittelt sicherheits­politische Debatten und Projekte ins Zentrum der regionalen Integration der NAFTA-Staaten. Das Dilemma besteht bis heute darin, dass das nunmehr dominierende Sicherheitsinteresse zunehmend mit dem Ursprungsziel des expandierenden freien Handels kollidiert. Unklar ist außerdem, wie ein nordamerikanischer Sicherheitsraum (NAFTA-land Security; vgl. dazu Ashby 2014) aussehen und wie weit der Ausbau des „Fortress North America“ gehen soll. Ein drittes Konfliktfeld besteht im unterschiedlichen Verständnis von nationaler und regionaler Sicherheit seitens der drei NAFTA-Staaten, die sich zudem jeweils spezifischen Gefährdungen ausgesetzt sehen. Mit dem durch 9/11 eingeleiteten und symbolisierten Paradigenwechsel wird NAFTA zu einem hoch interessanten Testfall. Die Analyse der Ausformung eines nordamerikanischen Sicherheitsraumes, seiner Funktionsweise und Bedeutung erlauben genauere Rückschlüsse über den Zustand und die Perspektiven der globalen Vormachtstellung der USA, die hier – im Unterschied zu anderen Weltregionen (Europa, Naher und Mittlerer Osten, Pazifikraum) – in der „eigenen“ Hemisphäre agiert.

NAFTA als Regionalismus ohne regionale Identität

Die Diskrepanz zwischen den hohen Erwartungen, die anfangs mit NAFTA verbunden waren, einerseits und den mageren Ergebnissen des nordamerikanischen Regionalisierungsprozesses  andererseits hat ihre tieferen Ursachen in strukturellen Defiziten und Widersprüchen. Dies beginnt bei den unterschiedlichen „nationalen Codes“ (Pastor 2011:42-51) der drei Gründungsstaaten. Während die USA auf ihren Exzeptionalismus als „gelobtes Land“ pochen, dessen Vorsehung (Manifest Destiny) darin besteht, sich des nordamerikanischen Kontinents zu bemächtigen und die  Welt mit Marktwirtschaft und Demokratie zu beglücken, schwankt Kanada in seiner Haltung gegenüber dem „großen Nachbarn“, der zehn Mal mehr Einwohner beherbergt, zwischen Ablehnung und Anbiederung. Im NAFTA-Kontext verteidigt Ottawa seine „special relationship“ mit Washington mit Händen und Füßen, während es in der internationalen Politik trotz NATO-Mitgliedschaft um eine gewisse Eigenständigkeit bemüht ist. Mexikos Verhältnis zu Nordamerika im Allgemeinen und NAFTA im Speziellen ist in noch größerem Maße von Widersprüchen geprägt. Einerseits verbindet es mit seiner Teilnahme an der nordamerikanischen Regionalisierung die größten Aufstiegshoffnungen und bemüht sich – meist vergeblich – weitaus stärker als seine beiden „Partner“ um einen Trilateralismus, der diesen Namen auch wirklich verdient. Andererseits bildet es nicht nur das schwächste Glied in der „NAFTA-Kette“, sondern hat darüber hinaus wegen seiner lateinamerikanischen Identität und seiner Verankerung im globalen Süden die größten Probleme mit der „Nordamerikanisierung“. Hinzu kommen die Asymmetrien in der ökonomischen Entwicklung und den politischen Machtverhältnissen gegenüber den USA, was – wenn auch in geringerem Maße – ebenfalls auf Kanada zutrifft. Während Optimisten wie Robert Pastor darauf setzen, dass die Regionalisierung Nordamerikas vielleicht doch noch ihre „Big Idea“ gebiert, fragen Skeptiker wie Stephen Clarkson, ob Nordamerika als Region überhaupt existiert. Selbst Ann Capling und Kim Richard Nossal, die die ökonomischen Erfolge von NAFTA keineswegs in Frage stellen, konstatieren ungeachtet aller Fortschritte bei der Regionalisierung, dass es Nordamerika dennoch am notwendigen Regionalismus fehlt. Innerhalb von NAFTA gibt es weder eine echtes Interesse am „region-building“ wie in Europa und Asien noch eine regionale Identität. Statt dessen prägen nationale Egoismen, bilaterale Sonderbeziehungen, die Dominanz der USA und ein zunehmender Trend zur „Re-borderisation“ das Bild.

NAFTA am Kreuzweg

In letzter Zeit sind von den USA bzw. Kanada Verhandlungen initiiert worden, die zur Bildung neuer, transkontinentaler Regionalblöcke führen sollen. Bereits im September 2014 feierten der kanadische Premierminister Stephen Harper, der Präsident der Europäischen Kommission José Manuel Barroso und der Präsident des Europäischen Rates Herman Van Rumpuy, die inzwischen ihre Ämter allesamt an ihre Nachfolger übergeben haben, in einer gemeinsamen Erklärung den Abschluss der Gespräche über ein „Umfassendes Handels- und Wirtschaftsabkommen“ (Comprehensive Economic and Trade Agreement – CETA) zwischen Kanada und der EU. Im Juni 2013 hatten die USA und die EU mit Verhandlungen über eine „Transatlantische Handels- und Investitionspartnerschaft“ (Transatlantic Trade and Investment Partnership – TTIP) begonnen, die bis 2016 abgeschlossen sein sollen. Bereits vor dem Amtsantritt von Barack Obama hatten Gespräche über ein transpazifisches Freihandelsabkommen begonnen. Nachdem dieser im November 2009 seine Bereitschaft bekräftigt hatte, die Verhandlungen fortzusetzen, schlossen sich 2012 schließlich auch Kanada und Mexiko dem Kreis der Länder an, die im Februar 2016 das Abkommen über ihre „Transpazifische Partnerschaft“ (Trans Pacific Partnership – TPP) unterzeichneten, das jedoch noch ratifiziert werden muss. Neben den drei „Nordamerikanern“ gehören die beiden „Südamerikaner“ Peru und Chile sowie Australien, Neuseeland, Brunei, Malaysia, Singapur, Vietnam und Japan auf der anderen Seite des Pazifik zu den 12 TPP-Unterzeichnern. Darüber hinaus hatten sich bereits im Juni 2012 Mexiko, Kolumbien, Peru und Chile zur Pazifikallianz (Alianza del Pacífico – AP) zusammen geschlossen. 2013 trat Costa Rica als Vollmitglied der AP bei. Ziel dieses Freihandelsabkommens lateinamerikanischer Pazifikstaaten ist die Herstellung einer Zollunion.

Besonders die Mitgliedschaft der drei NAFTA-Staaten USA, Kanada und Mexiko in der TPP wirft die Frage nach der Zukunft der nordamerikanischen Freihandelszone auf. Abgesehen davon, dass sowohl TTIP als auch TPP noch nicht rechtskräftig sind, bestehen noch zahlreiche Unklarheiten darüber, wie sich die einzelnen Regionalprojekte zueinander verhalten werden. Setzen sich in der Resultante positive Synergien durch oder kommt es zur Konkurrenz gegeneinander? Wie gehen die USA, die sowohl in der NAFTA als auch bei TTIP und TPP eine Führungsrolle spielen, damit um und welche geopolitischen Interessen verfolgen sie? Werden sie sich mit einer stringenten Strategie durchsetzen, oder verheddern sie sich im Wirrwarr des Freihandelslabyrinths? All diese Fragen lassen sich derzeit kaum beantworten, so dass viel Raum für Spekulationen bleibt. Vieles wird auch vom Ausgang der Präsidentschaftswahlen in den USA im November 2016 abhängen. Anhand von zwei „Fixpunkten“ ist es immerhin möglich, Szenarien und Trends zu formulieren. Die Basis für Aussagen über die weitere Entwicklung bildet die 22jährige Geschichte von NAFTA. Mit ihr lassen sich Interessen, Kräfteverhältnisse, Strukturen und Hindernisse benennen, die Schlüsse über das Verhalten der maßgeblichen Akteure zulassen. Der zweite Fixpunkt, der im Falle von NAFTA zugleich als intervenierende Variable wirkt, ist der „Faktor China“. Der kometenhafte Aufstieg des asiatischen Landes stellt für die USA und die von ihr kontrollierten Regionalprojekte eine zweischneidige Herausforderung dar: Zum einen versucht Washington daraus Nutzen zu ziehen und tendiert zur Kooperation, zum anderen wird China als künftiger Rivale im Kampf um die globale Hegemonie angesehen, dem die USA mit Eindämmung (containment) zu begegnen suchen, was ggf. Konflikte und Konfrontationen einschließt. Die Zusammensetzung und Ausrichtung von TPP weist klar in die letzte Richtung. Außerdem tritt China den USA in deren „eigener“ Hemisphäre als doppelte Herausforderung gegenüber: Als expandierende Wirtschaftsmacht, die in Lateinamerika als Partner begehrt ist, und als Mitglied des Aufsteigerklubs der BRICS, dem auch die lateinamerikanische Regionalmacht Brasilien angehört.

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Literatur:

Ashby, Paul: NAFTA-land Security: The Merida Initiative, Transnational Threats, and U.S. Security Projection to Mexico. PhD Thesis, University of Kent, September 2014

Capling, Ann/ Nossal, Kim Richard: The contradictions of regionalism in North America, in: Review of International Studies / Volume 35 / Supplement S1 / February 2009, pp 147-167

Clarkson, Stephen: Does North America Exist? Transborder Goverence after NAFTA and the Security and Prosperty Partnership, in: Norteamérica, 2 (July-Dec. 2007) 2, S. 85-104

Eisenmann; Barbara: Wirtschaftsbeziehungen – 20 Jahre Nafta : Das Netz des Geldes, in: Tagesspiegel vom 6.12.2014. Unter: http://www.tagesspiegel.de/politik/wirtschaftsbeziehungen-20-jahre-nafta-das-netz-des-geldes/11082792-all.html

Lavon, Eva: Das Nordamerikanische Freihandelsabkommen (NAFTA): Weltmarktorientierte Entwicklung gegen Gewerkschaften. Forschungsgruppe Europäische Gemeinschaften (FEG), Studie Nr. 3, Marburg 1994

Pastor, Robert: The North American Idea. A Vision of  a Continental Future. Oxford 2011

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