Ecuador ist ein kleines, nicht selten übersehenes Land in Lateinamerika. In den letzten eineinhalb Jahren aber stand es oft im Mittelpunkt des weltweiten Medieninteresses. Denn das kleine Land hat die Regierungen reicher Gläubigerländer, multilaterale Finanzinstitutionen und die internationalen Kapitalmärkte angstvoll fragen lassen, ob es wohl auch künftig seine Auslandsschulden von 10,97 Mrd. US-$ bedienen werde.
Ursprung dieser Befürchtungen war die Gründung der weltweit ersten regierungsoffiziellen Rechnungsprüfungskommission über die Auslandsschulden („Auditoria“). Ricardo Patiño, ehemaliger Finanzminister und Gründungsmitglied der ecuadorianischen Erlassjahr-Bewegung, hatte die Initiative gestartet und angekündigt, sie werde sich nicht auf eine finanztechnische Überprüfung der Schulden beschränken, sondern alle relevanten rechtlichen, politischen und wirtschaftlichen Faktoren berücksichtigen, welche zum Aufbau illegitimer Schulden im Land beigetragen haben. Die Kommission muss auch die sozialen und wirtschaftlichen Schäden, welche die Kreditaufnahmen unter der Bevölkerung bewirkt haben, in den Blick nehmen. Minister Patiño gab der Kommission ein Jahr, um die einzelnen Kreditverträge zu überprüfen, darunter solche mit den bilateralen öffentlichen Gläubigern, die Abkommen mit dem Pariser Club, Anleihen und multilaterale Kredite. Am Ende sollte eine detaillierte Analyse auf der Grundlage von rechtlichen, wirtschaftlichen, sozialen und Umweltgesichtspunkten stehen.
Die „Comisión para la Auditoría Integral del Crédito Público“ (CAIC) setzt sich aus internationalen Expert/innen in den Bereichen Verschuldung, Wirtschaft, soziale und Umweltbewegungen zusammen. Die Autor/innen gehören ihr als internationale Mitglieder an.
Ecuadors Kommission ist die erste ihrer Art und als solche ein spannender Präzedenzfall für andere verschuldete Länder im Süden. Von Bürger/ innen selbst organisierte Auditoría-Prozesse hat es schon in einer Handvoll weiterer Länder gegeben, wie z.B. Brasilien und auf den Philippinen. Aber die konnten nur mit den Möglichkeiten von sozialen Bewegungen Kirchen, Gewerkschaften und anderen zivilgesellschaftlichen Organisationen rechnen. Vor allem war ihre Zugang zu regierungsamtlichen Dokumenten sehr begrenzt. Demgegenüber arbeitete die ecuadorianische Kommission auf der Grundlage eines Dekrets des Präsidenten. Zu den Buchprüfern gehörten Staatsangestellte ebenso wie externe Experten. Ihnen wurde umfassender Zugang zu den Archiven des Staates ermöglicht. Das hat der Arbeit der Kommission einen gewaltigen Schub gegeben, denn wir waren in der Lage, auf der Grundlage von Originaldokumenten zu arbeiten.
Warum aber mussten die Auslandsschulden überhaupt untersucht werden? Präsident Rafael Correa wurde Ende 2006 in sein Amt gewählt. Zwei wichtige Argumente, ihn zu wählen, war für die Ecuadorianer/innen seine Versprechen, ein umstrittenes Freihandelsabkommen mit den USA nicht zu unterzeichnen und die Auslandsschulden des Landes von 10,97 Mrd. US-$ zu reduzieren.
Eine der schwierigsten Fragen in der Arbeit der Kommission ist die Unterscheidung zwischen legitimen und illegitimen Schulden. Das ist eine andere Frage als die nach Legalität versus Illegalität, Kategorien die gegebenenfalls durch ordentliche juristische Verfahren geklärt werden können. Das Konzept der illegitimen Schulden ist demgegenüber breiter und zweifellos auch subjektiver.
Nehmen wir zum Beispiel einen Kredit, welcher zu einem leidlich erfolgreichen Projekt führte, bei dem aber der Schuldner gezwungen wurde, kreditfinanzierte Importe aus dem Land des Gläubigers zu tätigen. Diese Importe lagen ein Stück über den Weltmarktpreisen, und man hätte sich auch aus der Sicht des Projekts geeignetere Waren und Dienstleistungen gewünscht, als die, die mit dem Kredit im Paket kamen. Ist diese Forderung nun illegitim? Nehmen wir einen zweiten Kredit, durch den der Geldgeber gewisse landwirtschaftliche oder militärische Güter mit fest umrissenen Verwendungszwecken finanziert. Das könnte zum Beispiel die Trinkwasserversorgung für die Bevölkerung eines abgelegenen Landstrichs sein, oder auch der militärische Schutz der Bevölkerung in Gegenden mit hoher und organisierter Kriminalität. Wenn diese Kreditmittel dann für ganz andere Zwecke genutzt werden – sagen wir die Trinkwasserversorgung von in der fraglichen Gegend operierenden Multinationalen Konzernen oder den Transport von Angestellten privater Ölfirmen mit den angeschafften Militärfahrzeugen – wer ist für solchen Missbrauch dann verantwortlich? Ist das alleine Sache des Schuldners? Oder gibt es eine irgendwie geteilte Verantwortung zwischen Gläubigern und Schuldnern? Was ist mit Fällen, bei denen Unternehmen und/oder Staatsbedienstete in Geber- wie Schuldnerländern gemeinsame Sache gemacht haben, um bestimmten Firmen oder Einzelpersonen Aufträge für nicht brauchbare und sinnvolle Projekte zukommen zu lassen? Manche Kreditverträge existieren noch nicht einmal auf Spanisch und die Verträge sehen vor, dass alle Verhandlungen in der Sprache des Gläubigers erfolgen. Gerichtsstände sind regelmäßig die Gläubigerländer. Verschafft ihnen dies einen unfairen Vorteil gegenüber dem Schuldner?
In anderen Fällen wiederum ist unabweisbar, dass der Schuldner einen wesentlichen Teil der Verantwortung für fehlgeschlagene Projekte trägt. Das gilt zum Beispiel für Projekte, die erhebliche soziale und Umweltschäden verursacht haben, und bei denen die umsetzenden Instanzen des Kreditnehmers internationale soziale und Umweltstandards nicht eingehalten haben. Ein Fall wurde entdeckt, in dem der Gläubiger auf nicht allzu subtile Weise Druck auf den Schuldner ausübte. In diesem Fall wurde Ecuador der Ausschluss von dem günstigen Kreditprogramm des Gläubigerstaates angedroht, falls es nicht einen bestimmten gerade zur Debatte stehenden Kredit- und Kaufvertrag mit einer großen Firma des Gläubigerlandes zu den vorliegenden Bedingungen unterschreibe. Diese Drohung entsprach nicht der Rechtslage des Gläubigerstaates, so dass von einem eindeutigen Fall von Einschüchterung gesprochen werden muss. Keinesfalls unterzeichnete Ecuador aus freiem Willen. Der freie Wille wiederum ist im Vertragsrecht der meisten Staaten eine wichtige Voraussetzung für die Gültigkeit eines Vertrages.
Fünf Schulden Kategorien
Auf Grund solcher „Grauzonen“ hat erlassjahr.de der Kommission vorgeschlagen, die untersuchten Schulden in fünf Kategorien einzuteilen, wobei in jedem einzelnen Fall die Empfehlungen an die ecuadorianische Regierung individuell zu formulieren wären. Diese Kategorien sind:
1. Illegale Schulden. Dies sind Schulden, die gegen geltendes Recht an dem jeweiligen Gerichtsstand verstoßen und deshalb auf dem Rechtswege anzufechten sind.
2. Illegitime Schulden. Dies sind Schulden bei denen die klassischen Kriterien der „Doktrin Verabscheuungswürdiger Schulden“ nach A.N. Sack nachgewiesen werden können. Diese Schulden sollten in einem politischen Prozess in Frage gestellt werden mit dem Ziel, sie zur Gänze zu streichen.
3. Teilweise illegitime Schulden. Schulden in dieser Kategorie weisen im Prinzip die gleichen Merkmale auf wie die in Kategorie (2). Mit dem Unterschied allerdings, dass eine erhebliche Mitverantwortung des Schuldners für die negativen Folgen der Kreditvergabe konstatiert werden muss. In solchen Fällen besteht die Empfehlung der Kommission darin, dass der Schuldnerstaat eine teilweise Streichung der bestehenden Forderungen und gegebenenfalls eine Entschädigung aushandelt.
4. Praktiken, die sich nicht wiederholen dürfen. Kredite in dieser Kategorie weisen bei der Aushandlung oder bei der Umsetzung Klauseln oder Verfahren auf, welche sich extrem negativ für den Schuldner ausgewirkt haben und den gesamten Vertrag einseitig zugunsten des Gläubigers gestalten. Trotz dieser Klauseln gibt es allerdings auch positive Auswirkungen für den Schuldner, weswegen man hier nicht von Illegitimität oder Illegalität sprechen und die Forderungen ganz oder teilweise zurückweisen kann. Gleichwohl enthalten sie wichtige Erfahrungen für künftige Kreditaufnahmen. Solche „Lektionen“ sollten von der Regierung des Schuldnerlandes bei künftigen Kreditaufnahmen berücksichtigt werden.
5. Legitime Schulden. Ecuadors Beispiel zeigt, wie sehr eine solche Kommission helfen kann, Licht in die mitunter obskuren Verfahren vergangener Kreditaufnahmen zu bringen. Die Diskrepanz zwischen vertraglicher und tatsächlicher Verwendung der Kreditmittel, individuelle und institutionelle Verantwortlichkeiten, die Unfairness in manchen Verträgen und im Verhandlungsprozess – zu alle dem können auf der Grundlage des Berichts Empfehlungen für eine verbesserte Praxis in der Zukunft gemacht werden. Der Prozess hat auch gezeigt, dass es nicht immer um einfache Fragen von „legitim oder illegitim“ geht. Sehr unterschiedliche Faktoren sind zu berücksichtigen, wenn es darum geht, wer an einer bestimmten Fehlleistung „schuld“ ist. Und oft setzen sich Fehlschläge aus einer ganzen Kette von Ereignissen zusammen, an denen Personen, Unternehmen und Regierungen beteiligt sind.
Trotz aller Schwierigkeiten sollte der Prozess andere Schuldner-Regierungen ermutigen, ebenfalls einen kritischen Blick auf ihre eigenen Schuldenstände werfen zu lassen. Das würde mindestens zu mehr Transparenz und öffentlicher Debatte über die Herkunft von Staatsschulden und die Notwendigkeit der Reform internationaler Verfahren führen. Schon das allein wäre ein großer Erfolg. Weiterhin könnten sich Gläubigerregierungen und internationale Finanzinstitutionen durch das ecuadorianische Beispiel dazu herausfordern lassen, auch ihre eigenen Forderungsbestände gegenüber souveränen Schuldnern im Süden einer kritischen Untersuchung zu unterwerfen. Das würde dem im Norden gern erhobenen Ruf nach verantwortliche Kreditvergabe in der Zukunft ein deutliches Mehr an Glaubwürdigkeit verleihen.
—————————————–
Dieser Beitrag erschien im Oktober 2008 im Entschuldungs-Kurier 02/2008 von erlassjahr.de .
Veröffentlichung des Artikels mit freundlicher Genehmigung der Autoren und von erlassjahr.de.
