I. Autonomiegründe in Lateinamerika und Bolivien
Lateinamerika hat in den beiden letzten Jahrzehnten einen Übergang zu dezentraleren Regierungsformen genommen, ein Umschwung, dessen Bedeutung sich als ebenso wichtig wie die Transitionen hin zu Demokratie und Markt(wirtschaft) herausstellen könnte. Die Gründe für und Konsequenzen aus dieser gemeinsamen Entscheidung variieren in den einzelnen Ländern der Hemisphäre allerdings beträchtlich. In ausführlicher untersuchten Fällen, erschien das Mittel der Dezentralisierung progressiven politischen Akteuren und demokratischen Reformern vor allem geeignet, um die Möglichkeiten einer Rückkehr zu autoritären Regierungsformen zu reduzieren. In Brasilien z.B. argumentierten die Führer der zivilgesellschaftlichen Bewegung, die mit zum Ende der Militärregierung beigetragen hatte, dass Dezentralisierung Demokratisierung bedeute und umgekehrt.
Während die bisherige bolivianische Verfassung explizite Autonomiebestimmungen nur für die kommunale Ebene oder die Hochschulen kannte, sind die Autonomieregelungen der neuen Constitución Política del Estado auf vier verschiedenen Ebenen angesiedelt. Zum einen die departementale Autonomie, um die es im Folgenden geht, und zum anderen regionale (Provinzen) sowie kommunale Autonomien. Eine vierte Form ist die Autonomie für indigene Gebiete. Währende letztere im Wesentlichen eine Reterritorialisierung nach ethnisch-kulturellen Mustern betrifft, bezieht sich die regionale Autonomie auf eine geographische Einteilung territorialer Einheiten wie im Chaco oder der Amazonasregion. In diesen Regionen gibt es neben räumlichen auch kulturelle, wirtschaftliche und administrative Überschneidungen, die eine größere Unabhängigkeit vom Zentralstaat ermöglichen würden.
II. Die Autonomie des bolivianischen Tieflandes
Die „Bewegung“ der Departments zur Dezentralisierung politischer und wirtschaftlicher Kompetenzen in Bolivien basiert aber auf einer etwas anderen Logik. Es sind nicht progressive sondern konservative politische Akteure und Wirtschaftseliten, die eine Dezentralisierung verfechten und ihre beträchtlichen ökonomischen Ressourcen für die Forderung nach regionaler Autonomie einsetzen. Die Bemühungen dieser Wirtschaftseliten, die tief beunruhigt über den Kurs der aktuellen Regierung und eine mögliche Schwächung ihrer Eigentumsrechte sind, tragen zu einer signifikanten Verschiebung politischer und ökonomischer Macht an regionale Regierungen bei. Speerspitze der Formulierung ihrer Interessen sind die in fast allen Tieflandsdepartements agierenden Bürgerkomitees, wobei das Komitee aus Santa Cruz mit seinem Vorsitzenden Branco Marinkovic als federführend gilt. Deren Vertreter rekrutieren sich neben den regionalen „Eliten“ (1) auch aus ehemaligen, zum Teil hochrangigen Politikern der traditionellen Parteien (ADN, MNR, UCS). Zur Durchsetzung des politischen Autonomieprojektes der Tiefland-Departments haben sich außerdem die seit 2005 direkt gewählten Präfekten von Santa Cruz, Beni, Pando, Tarija und Cochabamba sowie die Präsidenten der entsprechenden Bürgerkomitees (plus Chuquisaca) 2007 im „Demokratischen Nationalen Rat“ (CONALDE) zusammengeschlossen. Die weitaus radikalere und dem Separatismus zugeneigte Minderheit der Cruzener „Eliten“ hat sich mit ihren „Vordenkern“ wie Sergio Antelo, Carlos Dabdoub oder Gustavo Pinto Mosqueira im Movimiento Nación Cambavereint. Deren Bestrebung ist es, sich von der angeblich „konfliktiven, kommunalistischen, prä-republikanischen, illiberalen, syndikalistischen, konservativen und kolonialistischen“ Kultur des indigenen Hochlandes abzugrenzen und sich selbst als Repräsentanten einer „mestizischen, entwickelten, liberalen und demokratischen modernen“ Kultur zu präsentieren. (2) Nicht nur wegen ihres widersprüchlichen und zum Teil exklusiven Nationenmodells sondern auch aufgrund ihrer praktischen Handlungen wird die Bewegung von Beobachtern als rassistisch und gewalttätig eingestuft.
Die konservative Autonomiebewegung kann aber nur im Angesicht neuer Formen der indigenen Mobilisierung im Bolivien der 1990er Jahre und der Gegenwart verstanden werden. Diese haben das politische System des Landes grundlegend verändert. Das gefeierte Gesetz zur Bürgerbeteiligung von 1994 führte für bisher ausgeschlossene indigene Gruppen etliche Zugangsmöglichkeiten zum politischen System auf kommunaler Ebene ein. Neue munizipale Räume und kommunale Wahlsiege begünstigten den Aufstieg der beiden bedeutendsten indigenen Führer Boliviens: zum einen von Präsident Evo Morales vom Movimiento al Socialismo (MAS) und zum anderen von Felipe Quispe vom Movimiento Indígena Pachakuti (MIP). Auf nationaler Ebene erlangten die indigenen Akteure ab 2003 ausreichend politische Macht und Mobilisierungspotential, um eine gewichtige Rolle beim Sturz der bolivianischen Präsidenten Gonzalo Sánchez de Lozada und seinem Nachfolger Carlos Mesa zu spielen. Als die Indigenen begannen, eine zentralere Rolle in der bolivianischen Politik zu fordern, stellten sie die spezielle sowie lange anhaltende Position von Wirtschaftseliten und pro-marktwirtschaftlichen politischen Parteien in der Regierung in Frage. Besonders als sich indigene politische Akteure anschickten, sich erfolgreich in den bis dato einzig wichtigen Ebenen der bolivianischen Politik zu etablieren – erst im kommunalen dann im nationalen Rahmen – begannen wirtschaftlich mächtige Gruppen Veränderungen zu fordern, welche die Bedeutung einer intermediären Regierungsebene (Departements) steigern sollte.
Die Erklärung warum die ökonomischen Eliten diese Strategie übernahmen, erfordert das Verständnis einiger Schlüsselereignisse des subnationalen Regionalismus in Bolivien. In den 1950er und 1960er Jahren nutzte die Zentralregierung in La Paz Einnahmen aus dem Mineralienreichtum der andinen Departements im Westen, um die Ressourcen in Entwicklungsprojekte im dünn besiedelten östlichen Tieflanddepartement von Santa Cruz zu investieren. Unterstützt von der US-Behörde für internationale Entwicklung (USAID) flossen im Rahmen des von der Zentralregierung propagierten „Marsch nach Osten“ größere Summen in die Infrastruktur von Santa Cruz. Dazu zählten wichtige Straßen- und Eisenbahnprojekte, die halfen, einen in den 1970er Jahren einsetzenden und anhaltenden regionalen Wirtschaftsboom auszulösen. Aufgrund des phänomenalen Aufstieges von Santa Cruz, heutzutage Heimstatt der lukrativsten Exportaktivitäten und mächtigsten Wirtschaftsverbände, repräsentiert das Departement momentan über 40 Prozent von Boliviens Export- und Steuereinnahmen. Der Aufstieg von Santa Cruz generierte damit einen zum Teil konstruierten Konflikt zwischen zwei Landesteilen, die von vielen als unterschiedliche Bolivien gesehenen werden: zum einen der ärmere, indigene, wirtschaftlich unproduktivere andine Westen und zum anderen die reicheren, von Europäern geprägten und wirtschaftlich dynamischeren Tieflanddepartements zu Füßen der Andenausläufer im Osten.
Bolivianer im Osten und Westen stimmten in vielen Dingen nicht überein, einschließlich der regionalen Sitzverteilung im nationalen Parlament; eine Frage die fast die Wahlen von Dezember 2005 verhinderte, als Departements aus dem Westen sich einer Neuverteilung der Sitze basierend auf den Zahlen der neuesten Bevölkerungszählung widersetzten (wodurch Santa Cruz vier Sitze mehr im Kongress erhalten hätte). In der Frage der Begründung des wirtschaftlichen Erfolges von Santa Cruz sind die Gräben zwischen Tiefländern (cambas) und Hochländern (collas) noch ausgeprägter. In den westlichen Departments ansässige Personen erinnern Santa Cruz an die Rolle, die der Rohstoffreichtum des Hochlandes bei dessen Wachstum gespielt hat und fordern, dass die östlichen Departements nun die Erlöse aus den jüngst entdeckten Erdgasreserven mit dem Westen teilen. Für sie ist Santa Cruz ein Spross der nationalen Regierung. Die cruceños dagegen argumentieren, dass es eher die Abwesenheit des Zentralstaates und seiner maßlosen Bürokratie als eine Spezialbehandlung von La Paz gewesen wäre, die dem Departement ein schnelleres Wachstum als dem nationalen Durchschnitt ermöglicht hätte.
Die Spannungen zwischen Osten und Westen vergrößerten sich zusehends in der Folgezeit von Sánchez de Lozadas desaströser zweiter Regierungsperiode (Juli 2002 bis Oktober 2003). Im Gaskrieg von 2003, als im Westen indigene Gruppen den Präsidenten in La Paz bedrängten, schlugen diesem wirtschaftliche und politische Führer aus dem Osten vor, die nationale Hauptstadt nach Santa Cruz zu verlegen. Als der Vorschlag scheiterte und die Nachfolgeregierung von Carlos Mesa begann, direkt mit dem Cocalero-Führer Evo Morales zu verhandeln, organisierten die Cruzener Eliten eine Serie von Kundgebungen, Protesten und Unterschriftensammlungs-Kampagnen, um eine größere Autonomie von der Zentralregierung zu verlangen. Die Forderungen nach regionaler Autonomie gingen Morales’ Erscheinen auf der nationalen Bühne zwar voraus, aber sie verschärften sich ab da drastisch in Antwort auf die wachsenden politischen Turbulenzen in La Paz.
Der Schritt, Santa Cruz unabhängiger von der nationalen Regierung zu machen, wurde vom mächtigen Bürgerkomitee Comité Pro Santa Cruz angeführt, dessen Ursprünge auf die frühen 1950er Jahre und die Opposition zur nationalen Revolution dieser Zeit zurückgehen. Angeführt von den Wirtschaftseliten, die die entscheidungsrelevanten Organe dominieren, hat das Bürgerkomitee in den letzten Jahren erfolgreich eine Reihe inszenierter Ereignisse organisiert. Die wichtigsten sind die beiden Massenveranstaltungen im Juni 2004 und Januar 2005, als Hunderttausende cruceños dem Ruf des Bürgerkomitees nachkamen, für die Autonomie von Santa Cruz zu demonstrieren. Geschätzte 350.000 Menschen nahmen im Januar 2005 an der so genannten zweiten großen Bürgerversammlung (Segundo Gran Cabildo Abierto) teil. Diese Versammlung, angeblich die größte jemals verzeichnete öffentliche Demonstration in der bolivianischen Geschichte, diente als mächtige Gegenmobilisierung in Antwort auf die „indigene und sozialistische Bedrohung“ aus dem Westen des Landes. Auf den jeweiligen Versammlungen gab die Autonomiebewegung die Agenda de Junio sowie die Agenda de Enero bekannt. Beide stehen in Kontrast zur Agenda de Octubre (2003), in welcher die sozialen Bewegungen die Einberufung einer verfassungsgebenden Versammlung, ein Referendum über die Erdgasreserven sowie die Änderung des Erdgasgesetzes gefordert hatten. In der Zeit zwischen diesen beiden Bürgerversammlungen initiierte das Bürgerkomitee im November 2004 einen zivilen Streik, um die nationale Regierung zu zwingen, ein auf Departement-Ebene bindendes Autonomiereferendum abzuhalten.
In relativ kurzer Zeit machte das Bürgerkomitee substantielle Fortschritte in Richtung seines Zieles einer regionalen Autonomie für Santa Cruz. Im April 2005 zwang der Druck aus Santa Cruz Präsident Carlos Mesa, den ersten Wahlen Boliviens zur Präfektur zuzustimmen, die im Dezember desselben Jahres zusammen mit den Präsidenten- und Kongresswahlen abgehalten wurden. Als Resultat regiert nun Rubén Costas, Landbesitzer und ehemaliger Präsident des Bürgerkomitees, das Departement als erster demokratisch gewählter Präfekt. Darüber hinaus wurde Mesa, bevor er sein Amt im Juni 2005 aufgab, gezwungen, einem nationalen Referendum über departementale Autonomie zuzustimmen, das für den gleichen Tag im Juli 2006 angesetzt wurde, an dem die Bolivianer über die Mitglieder der Verfassungsgebenden Versammlung entscheiden sollten. Mit dem Sieg des MAS und von Evo Morales in den Parlaments- und Präsidentschaftswahlen im Dezember 2005 wurde zum ersten Mal in der Geschichte des Landes ein indígena zum Staatsoberhaupt gewählt. Während die sozialen Bewegungen damit die Durchsetzung ihrer in der Agenda de Octubre aufgestellten Forderungen verbanden, sah sich die konservative Opposition nun einem von ihr prophezeiten indigenistischen Sozialismus gegenüber, der sie zu weiteren Maßnahmen Richtung Autonomie veranlasste.
Während sich eine Mehrheit der Bolivianer (57,5 Prozent) im Referendum vom 2. Juli 2006 gegen die regionale Autonomie entschied, stimmte der Großteil der Wähler in Beni (73,8 Prozent), Pando (57,7 Prozent), Santa Cruz (71,6 Prozent) und Tarija (60,8 Prozent) für die Autonomie. Präsident Evo Morales optierte gegen das Referendum, versprach aber, dass seine Partei die Ergebnisse in Santa Cruz respektieren und in der am selben Tag gewählten Verfassungsgebenden Versammlung eine Debatte über die Autonomie initiieren würde. Der MAS und damit die Morales-Anhänger gewannen die Mehrheit in der Verfassungsgebenden Versammlung, die sich in eine Pro-Morales- und eine Pro-Autonomie-Fraktion aufspaltete. Der im Dezember 2007 verabschiedete Verfassungsentwurf enthielt aus Sicht der Tieflandsdepartements keine ausreichenden Autonomie- bzw. Kompetenzregelungen (u.a. Gesetzgebung; Verteilung der Einnahmen aus den direkten Steuern auf Kohlenwasserstoffe). Auch die in der neuen Verfassung geregelten indigenen Autonomien sind den Eliten des Tieflandes ein Dorn im Auge. In der Folge setzte Santa Cruz für den 4. Mai 2008 ein Referendum über sein zukünftiges Autonomiestatut an. Bei einer Enthaltung von etwa 40 Prozent der Wahlberechtigten wurde das Statut mit über 80 Prozent der Wählerstimmen bestätigt. Das Referendum wurde allerdings schon vorab von der Regierung, dem Nationalen Wahlgericht Boliviens (CNE), dem Parlament und internationalen Akteuren wie der OAS und der EU für illegal erklärt. Trotzdem zogen im Juni 2008 die anderen drei östlichen Departements Beni, Pando und Tarija mit Referenden über ihre Autonomiestatuten nach, die in allen drei Fällen von einer Mehrheit bestätigt wurden.
Nach einem bereits im Mai vom Senat beschlossenen Abwahlreferendum am 10. August 2008 spitzte sich die Situation in Bolivien weiter zu. Da sowohl Evo Morales wie auch die oppositionellen Präfekten des Tieflandes eindeutig im Amt bestätigt worden waren, fühlten sich beide Seiten gestärkt, ihren jeweiligen Kurs fortzusetzen. Präsident Morales verfügte per Dekret ein landesweites Referendum über die neue Verfassung für den 7. Dezember, das vom Obersten Wahlgericht Anfang September aufgrund verfassungsrechtlicher Bedenken ausgesetzt wurde. Die Opposition setzte nach dem Referendum allerdings in einer anderen Frage – vorgeschoben oder nicht – auf Konfrontation gegenüber der Zentralregierung: der Verteilung der direkten Steuer auf Kohlenwasserstoffe (IDH). Die Streik- und Blockadeaufrufe ihrer Anhänger mündeten im Tiefland in gewalttätige Aktionen, bei denen vor allem öffentliche Einrichtungen besetzt und zerstört wurden. Trauriger Höhepunkt der Unruhen war das Massaker im Departement Pando, bei dem mindestens 18 indigene Campesinos ums Leben kamen. Die Ausweisung des US-Botschafters, dem die MAS-Regierung die Unterstützung der rechten und gewaltbereiten Opposition vorwarf, führte zwischenzeitlich zu diplomatischen Spannungen mit den USA.
Am 12. September vereinbarte die Regierung mit der Opposition den Beginn eines Dialoges zur Beilegung der Staatskrise. Die am 15. September in Santiago de Chile zu einem Krisengipfel einberufene Union südamerikanischer Nationen (UNASUR) sicherte Regierungschef Evo Morales die volle Unterstützung zu und verurteilte die bürgerkriegsähnliche Situation im bolivianischen Tiefland. Die am 18. September in Cochabamba begonnenen Gespräche zwischen den verfeindeten Lagern brachten erste Erfolge. So erklärten sich die im „Nationalen Demokratischen Rat“ (Conalde) vereinten oppositionellen Präfekten bereit, auf 30 Prozent der Steuereinnahmen aus den IDH zu verzichten, um damit die von der Regierung eingeführten Altersrente (renta dignidad) zu finanzieren. Im Gegenzug wurde ihnen von der Regierung eine Autonomieregelung für die Departements in der neuen Verfassung zugesichert. Die unterschiedlichen Ansichten bezüglich wichtiger Kompetenzverteilungen zwischen Zentralstaat und Departements konnten aber nicht völlig in Einklang gebracht werden. Der Dialog, welcher u.a. wegen der im Zusammenhang mit dem Pando-Massaker stehenden Verhaftung des Präfekten Leopoldo Fernandez kurz vor dem Scheitern stand, mündete am 20. Oktober doch noch in einen „Nationalen Pakt“. Darin einigte man sich auf die Abhaltung des Verfassungsreferendums im Januar 2009. Im Dezember des Jahres soll es dann zu Wahlen von Präsident, Vizepräsident und Kongress kommen. Die Regierung musste weitreichende Zugeständnisse an die Opposition machen, was sich in der am 23. Oktober vom Kongress verabschiedeten Modifizierung von über 100 Artikeln des neuen Verfassungstextes widerspiegelt. Präsident Morales verzichtete etwa auf eine bis dahin in der Verfassung geplante zweite Amtsperiode und könnte, eine Wiederwahl 2009 vorausgesetzt, maximal bis 2014 regieren. Eine weitere wichtige Veränderung betrifft das Referendum über die Obergrenze von Landbesitz (5.000 oder 10.000 Hektar). So soll dessen Ergebnis nicht rückwirkend gelten und damit eine gewisse Rechtssicherheit für die Grundeigentümer garantieren.
III. Einordnung und Ausblick
Die Frage ist, ob diese Akteure sich nur als temporäre Opposition sehen, die nicht mit Stil und Politik der derzeitigen Regierung einverstanden ist oder ob sie einen gemeinsamen nationalen Gegenentwurf verfolgen. Aufgrund des Aufstieges der Region um die Stadt Santa Cruz de la Sierra zur Wirtschaftsregion Nummer eins in Bolivien liegt es eigentlich auf der Hand, dass sich die regionalen Machtakteure auf Dauer nicht mit dieser Rolle zufrieden geben werden, ohne ausreichend auf nationaler Ebene repräsentiert zu sein. Bis jetzt scheint es aber so, dass es den Cruzener Machteliten an nationalem Gestaltungswillen mangelt. Ihr bisheriges realpolitisches Vorgehen sieht viel mehr nach einem Abwehrmechanismus als nach ernsthafter politischer Gestaltung aus. Das politische Handeln der Opposition entpuppt sich daher als ein exklusives regionales Projekt, das nicht gesamtgesellschaftlich gestalten, sondern einen Status quo bewahren will, der historisch gewachsen ist. Falls die Departements des Media Lunadie neue Verfassung ablehnen und trotz der mit der Regierung getroffenen Übereinkünfte weiterhin auf Konfrontation setzen, ist zu vermuten, dass sie die Autonomiekarte dann voll ausspielen werden. Es ist gut möglich, dass dadurch der radikalere Flügel der Nación Camba einen größeren Einfluss gewinnt. Statt einer föderalistischen und dezentralen Autonomie, die de facto ja bereits existiert, könnte es dann letztendlich doch noch dazu kommen, dass Santa Cruz eine bisher von vielen Beobachtern herbeigeredete regionale Separation anstrebt.
Nach letztem Stand verharren die Präfekten der Departements wieder in ihrer Blockadehaltung. Sie haben sich bislang wiederholt gegen die neue Verfassung ausgesprochen und zuletzt einstimmig ein Treffen mit Präsident Morales abgelehnt. Darin sollte es um die Umsetzung der bevorstehenden provinziellen Autonomien gehen. Das wahre Gesicht der Opposition wird wohl aber erst in der Folge des Verfassungsreferendums vom 25. Januar 2009 zu erkennen sein.
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(1) Siehe dazu Quitzsch, F.: Die „Elite“ von Santa Cruz. Ökonomische Basis und politischer Anspruch
(2) Siehe die Selbstdarstellung der Nación Camba unter _http://www.nacioncamba.net/index.php?dir=contenidos&id=1 (Dieser Link konnte am 24.04.2013 nicht mehr abgerufen werden.)
